墨西哥能源改革有章法

专家视点：墨西哥政府的态度十分明确：改革不是要把墨西哥国家石油公司变成私有企业，不是私有化，而是要把它改造成一家能够完全按照市场化规则运作的国有生产型企业。

墨西哥能源改革近来搞得风生水起，备受国际市场瞩目。

1938年，墨西哥政府推行能源革命，将美、英、荷等国所属17家石油公司的产业收归国有，成立墨西哥国家石油公司（PEMEX）。76年来，墨西哥国家石油公司一直垄断着本国境内油气资源的勘探、开发、炼制、运输和销售业务，墨西哥所有加油站全部使用该公司的产品，公司营业收入最高时占政府总预算的34%。墨西哥国家石油公司不但负责全部油气生产，而且还赋予行业运作的政府职能，是一家名副其实的政企合一企业。

墨西哥是世界第十大（2012年位列第九）原油生产国，第十二大原油出口国，是美国的第三大石油进口来源国。由于受管理体制的限制，长期采用封闭式垄断经营方式，公司缺乏市场竞争活力，新技术开发滞后，资金投入不足，没有能力开发新区，增储上产乏力，大大制约了墨西哥油气产业的发展。特别是近十年来，每况愈下，原油日产量从2005年350万桶（年产约1.75亿吨）下降到2013年的250万桶，减少了28.6%。与此同时，由于墨西哥国内炼油加工能力不足，石油产品原本主要靠进口，加之国内消费量逐年上升，2012年从美国进口石油产品达到每天60万桶，是2004年的3倍多。每年从美国进口天然气2.1万亿立方英尺（约600亿立方米）。为了挽回油气工业的颓势，墨西哥现政府启动能源改革，采取断然措施，打破原来垄断经营的格局，走市场化发展的道路，将包括油气、电力在内的能源行业，向国内外市场开放，吸引外资、私企投资能源领域。

墨西哥是最早推行资源国有化的国家之一，是坚持国有垄断经营时间最长的国家，如今再次踏上改革之路，而且势头很盛，对国际市场影响很大，其意义十分深远。正如墨西哥驻华大使温立安在接受记者采访时所说：“能源改革是墨西哥近代史的标志性分界线，意味着墨西哥能源改革不只是解决能源生产问题，也可能是墨西哥社会全面改革的先兆。”

墨西哥历届政府都不同程度地采取措施，推进能源改革，都希望借助改革增加国家财政收入，缓解社会压力，但每次改革都受到各种干扰，很难收到实效，导致能源行业陷入长年不景气的怪圈。本届政府在培尼亚·涅托总统的领导下，决心很大，虽然现在还不能对改革得出成功与否的结论，但从前期工作的进程看，这次改革与以往相比较更有章法，很具特色。

有明确的改革目标

墨西哥本次能源改革的目标非常明确。一是打破由墨西哥国家石油公司垄断经营的格局。总体思路是开放国内市场，引进国际、国内各类资本，投资墨西哥油气勘探、开发、炼油、运输和销售等各个环节。具体方法是从油气全产业链入手，根据上下游不同业务环节的特点，提出与之相适应的改革方案，转变墨西哥国家石油公司内部管理方式，适应外部市场的新变化，调动各方面的积极性，发展油气生产。2018年完成与油气相关的建设项目124个，总投资约2700亿美元，将全国原油产量从现在的每天250万桶提高到350万桶，天然气日产量从目前的57亿立方英尺提高到80亿立方英尺。

二是加速墨西哥国家石油（包括电力）公司转型，建立健全以石油、天然气及电力为主体的能源行业新体制。墨西哥政府的态度十分明确：改革不是要把墨西哥国家石油公司变成私有企业，不是私有化，而是要把它改造成一家能够完全按照市场化规则运作的国有生产型企业。他们充分借鉴北美成熟自由市场的经验，把政府管理、企业生产、环境监督完全分开，国家公司不再承担政府职能，鼓励国有企业和私营企业联合投资经营油气行业，提高国有企业的投资效率。

三是保障国家财政长期稳定增长。通过能源改革，国家公司能在石油、天然气、电力等方面大力发展生产，扩大出口，增加收益。同时还能增加就业，确保社会稳定，为进一步推动其他区域的改革提供经验和经济支持。墨西哥政府明确能源改革是国家发展的一部分，通过一系列改革措施，推动墨西哥国民经济总产值持续上升，到2018年在现有的基础上增长1%，2025年增长2%，为国民增加50万至250万个就业岗位，为墨西哥全面恢复经济增添活力，提高人民生活水平，巩固国家政权。

加强立法，将改革纳入法制化轨道

打破油气行业长期以来的垄断格局，墨西哥政府首先从修订法律入手。事实上，墨国内民众对这种垄断经营的状态早已产生不满，从1995年开始，政府相关部门就已着手讨论开放市场的问题，然而受《墨西哥宪法》的限制，没有能从根本上解决垄断经营的问题。随着国际市场环境的变化，有的法律规定显然已经不适用了，而有的领域则存在法律空白，需要修订与补充。在涅托的推动下，本届政府组织法律部门对宪法相关条款，特别是第27章，对油气工业的“机构组织法”部分进行了调整，完善了《外国投资法》。

墨西哥能源改革的过渡性法案于2013年12月30日生效，从今年2月1日起，进入“二次立法”阶段。8月11日，涅托签署了能源改革的二级法案。这项法案分为九大领域，共涉及21项法律，其中新立法8项，原有相关法律修正案13项。这些新法律主要涉及市场准入条件、发放许可证办法、取消汽油补贴、打破垄断、开放销售市场、划定投标区块、规定投标程序、合作商业模式、税收改革、环保标准、监管程序、社会责任等，作为全面推进能源改革的规范加以实施。年内（原定8月底）政府还将成立一个专门监管生产型企业的独立机构，制定具体的管理细则，确保新法令能落到实处。

做好顶层设计，分步推进改革

考虑到改革可能带来的风险，墨西哥政府主导改革的总体设计，将改革的总体目标，分解为若干步骤，一步一步深化。

第一步从上游开始，墨西哥国家石油公司选出十个区块，分四种类型，用投标和双边谈判的方式选择投资者，投资者可以是外国公司，也可以是国内私人企业，只要是合法的投资主体，并且有能力执行合同就可以投标。同时，墨西哥还改革了合同签署方式，过去合同方只能与墨西哥国家石油公司签订服务合同，现在改为既可以同国家公司签，也可以与政府签署合作合同；可以是服务合同，也可以采取利润分成、产量分成等商务模式。目前正在筹备第一轮国际招标，估计明年一季度将发布招标具体内容。第二步墨西哥将进一步开放深海、非常规油气勘探开发，还将进一步扩大电力、可再生能源等方面的合作。墨西哥将进一步开放技术服务市场，对于中国油气行业，前景更加令人期待。

平衡各方利益，克服改革阻力

既然是改革，就不可能没有阻力。墨西哥能源改革面临的阻力也不小。

第一，油气行业内部利益要重新调整，各个既得利益集团必然产生新的矛盾。同时，墨西哥国民对改革普遍抱有希望，但鉴于以往改革的结果不尽如人意，对此次质疑声也不小，主要是担心改革利益分配是否公平、改革效率能否达到预期，如何消除民众的顾虑，对改革者来说，无疑是个挑战。

第二，为了推动改革，墨西哥已成立起跨党派联盟，以推动各党派、各种政治势力在改革方面取得一致意见。从现在的实际情况看，在改革的内容上、改革的方法上，各党派还在争执不休。二级法案通过了，落实仍然有不确定因素。

第三，不容忽视的一点，墨西哥是美国的“后院”。长期以来，美国、加拿大、墨西哥三国在能源领域里的合作十分紧密，近乎于绑在一起。美国从墨西哥进口石油最高时占到总进口量的16%，近几年美国从自身的利益出发，减少了从墨西哥的进口，2012年以来还保持在10%左右。美国仍然十分关注墨西哥能源改革的走势，是助力还是搅局？关键在于墨西哥能源改革的结果对美国是否有利，美国的态度对墨西哥能源改革成功与否，关系重大。

(作者为中国投资协会能源研究中心副理事长）