以城市群为主体形态 拓展区域发展新空间

国家发展改革委副主任 胡祖才

习近平总书记曾明确指出，“城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群为主体形态推进城镇化”。李克强总理曾经指出，“城市群对区域发展具有战略引领和支撑作用。要在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。去年以来，经国务院批复同意，发展改革委会同住房城乡建设部陆续印发实施了长江中游、哈长、成渝和长三角四个城市群发展规划。这四大城市群分布在东、中、西、东北四大板块，推动其发展对促进我国区域协调发展、培育经济增长极、注入发展新动能具有举足轻重的作用。这四个规划全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，明确了四大城市群发展的战略定位、目标和重点任务，规划的实施将有力促进城市群建设发展。

城市群是城镇化的主体形态，是经济发展的主要载体。从全球来看，产出排名前40的城市群经济产出总和已占世界的66%，在全球创新成果中所占比例更高达85%。从发达国家看，美国东北部大西洋沿海城市群与北美五大湖城市群集中了美国70%以上的制造业；日本太平洋沿岸城市群以不到1/3的国土面积集聚了日本2/3以上的人口和工业产值。从历史上看，城市群的兴起与经济增长重心的转移密切相关，每一轮经济增长重心的转移都伴随着区域内大规模工业化和城镇化。比如，二战后随着美国航空航天、电子信息等高新技术产业的蓬勃发展，在太平洋沿岸迅速兴起了旧金山-洛杉矶-圣迭戈城市群，并成为世界创新活力领先的地区。城市群已成为支撑世界各主要经济体发展的核心区和增长极，国家间的竞争正日益演化为主要城市群之间的综合实力比拼。

这些国际上城市群建设的经验带给我们很多启发，我国已经初步形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群，这三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，已具备发展成为世界级城市群的基础。中西部地区也有一些资源环境承载力较强的地区，比如长江中游、成渝、哈长等地区，具有培育成为新增长极的潜力，这些城市群的发展对于拉动经济增长、优化空间布局、促进区域协调发展、维护国土安全意义重大。“十三五”规划纲要提出要规划建设19个城市群，加快构建“两横三纵”城市化战略格局。有研究认为，到2020年这19个城市群城镇人口在全国占比将能够达到73.7%。城市群已经成为带动我国经济持续增长、促进区域协调发展、参与国际合作与竞争的主要平台。

但客观来讲，前一阶段我国城市群还处于“铺圈子、扩摊子”的粗放发展阶段，缺乏具有战略性的顶层设计，这带来了核心城市背向发展、大中小城市间分工协作不够、空间利用效率不高、资源环境约束加剧等突出问题。解决这些问题迫切需要科学合理的统筹规划，完善城市群协同发展的总体设计。编制出一个好的规划，仅仅是第一步，关键是要实施好规划。实施的主体主要在地方，各地方要按照国务院批复要求，深化细化配套政策措施，建立健全协同工作机制，扎实有序推动规划各项目标任务落到实处。“十三五”时期，在创新驱动发展、生态环境共治、基础设施互联互通等方面实现重点突破，同时基本建成开放一体市场、城市群协同发展机制。

城市群的规划建设在我国还处于探索起步阶段，需要用改革的办法和创新的精神，加快破解体制机制障碍，创造城市群建设的“中国经验”。在这个过程中，要把握好以下三个方面的要求：

第一，要坚持规划引领，形成发展合力。一是各地方要落实好规划实施的主体责任，做实做细城市群规划的实施方案，做好地方发展规划、专项规划、城市总体规划等各级各类规划与城市群规划的有效衔接，鼓励有条件的地方探索“多规合一”，健全规划落实情况的考核评估机制，完善城市群发展指标体系；二是要加快完善协同发展机制，建立一体化发展机制，打造开放一体的城市群市场空间，强化统筹，形成发展合力；三是要加强各城市群之间的协调，如长江经济带的三大城市群要能够实现产业梯度转移、分工协作，发挥各自优势、实现良性互动。

第二，要坚持问题导向和目标导向，实现重点突破。要按照城市群规划提出的目标任务，根据城市群发展基础和阶段分别明确各自的主攻方向。这些任务主要包括，一是在创新驱动发展方面当好排头兵、领头羊，率先实现发展方式转变；二是推动区域生态环境联防共治，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将良好的生态环境作为支撑城市群新一轮发展的重要优势；三是加强基础设施特别是交通基础设施互联互通，去年有关部门编制了《城镇化地区综合交通网规划》，就是为了有效打通城市间的交通瓶颈，发挥综合交通优势，要加快这个规划的落地实施，同时还要在信息网络、水利能源等方面实现一体化建设；四是着力推进公共服务一体化，加快医疗、教育、社保等领域的共建共享，促进城市群人力资源的高效自由流动；五是构建开放一体的要素市场体系，着力消除行政壁垒。各个城市群应当瞄准问题、对照目标，因地制宜、分类施策，在这五个方面率先实现突破。

第三，要遵循规律，处理好城市群建设中政府和市场的关系。加快城市群建设并不意味着政府能够“包打天下”，还是要坚持城市群的形成发展是市场主导、政府引导的过程，在这个过程中政府要“有所为，有所不为”。一方面，要遵循城市群演进的客观规律，充分发挥市场在城市群形成发展中的决定性作用，顺应市场主体选择，通过构建优势互补、分工高效的一体化产业集群，强化城市间的有机联系，增强城市群转型升级的内生动力，坚决避免“拉郎配”。另一方面，为了更好发挥统一市场的规模集聚效应、控制中心城市过度扩张的负面影响，也需要政府主动作为。比如，世界上主要城市群的建设经验都表明，政府的规划协调是城市群整体竞争力提升的重要保障，日本就专门设立大都市圈整备局，统筹编制实施三大都市圈一体化发展基本规划。要坚决破除体制机制方面的“玻璃门、暗门槛”，降低交易成本，建立合理的利益协调和补偿机制，加强空间开发管制、生态环境治理、基础设施布局、公共服务一体化供给等方面的统筹。在这个过程中，要有效运用互联网、大数据等现代技术手段，建立完善信息共享机制，促进形成政府与市场间的良好沟通、有机互动，引导城市群空间合理拓展、经济均衡增长、协同机制健全。

加快城市群建设是提高城镇化质量、促进区域协调发展、加快形成国际竞争新优势的重要途径。城市群规划建设在我国还是一个新生事物，需要我们在今后的工作中共同努力、久久为功，促进城市群规划建设站在新起点、取得新进展。