区域中心是资源型城市的最佳定位

很多历史学家认为马可·波罗从未到过中国。然而，即使这位威尼斯商人没有亲眼目睹杭州的盛景，他描述的“毫无争议的世上最精彩”无疑也反映出杭州的炫丽，而杭州不过是当时中国南方大量“富裕城市”中的一个。那时的人们是幸福的，他们只需要思考怎样让城市更美好，700年后的我们却不得不思考问题的另一面：若城市失去生机，人类又该怎样？

　　2002年，我到昆明市东川区调研时就深深感受到了这种忧虑。当时，“矿兴城兴、旷竭城衰”的困扰笼罩着整座城市。东川自古就有“铁胆石之乡”和“天南铜都”的美誉，但在连续四十年的开采导致矿藏枯竭、旷工下岗、矿务局破产之后，城市财政已经无法继续支撑职工的养老和医疗等福利支出，城市景象因此一片萧条：这个1958年设立的地级市被迫降级成为昆明市市属的县级区，这种行政级别逆向变动的情况在新中国历史上都非常罕见。

　　也是在那时，我逐渐意识到，人们在探讨资源型城市转型问题时经常忽视很多深层次因素。比如，很多人认为资源枯竭型城市遭遇困境是因为资源衰竭，但问题出现其实是因为这些城市在创造财富时不知道怎样利用财富。又比如，很多人认为资源枯竭型城市转型失败是因为没能引进接续性产业，但深层次原因其实是这些城市在发展过程中对周边的带动很小，城市很小但区域很大的结果就是地区发展严重落后，因为大量人口散居在城市以外会导致农业生产率很低，城市又因为人口规模没有达到一定阀值而阻碍了很多产业的出现和发展。

　　因此，对城市的改造必须遵循城市本身的发展规律，这也是东川困境给我们的最大启示。

　　衰败的东川

　　与很多新中国成立后出现的矿业城市都地处不毛之地不同，东川是西南地区重要的交通枢纽之一，《元史·地理志》就曾对这里得天独厚的地理位置有过精辟的描述：“其地当征蛮之要冲，诸酋听会之所。”自古以来，咽喉要道都是实现可持续发展的最重要基础，东川却没有享受到利好，其在城市规划时犯下的大错反而为随后的衰败埋下了伏笔：它放弃了山脚下已有成形规划的地带，而将城市建设在了海拔3000多米的山顶上，但那里根本不适合现代城市发展——东川在我们去考察时的城市人口只有7万，其中还有两万是从山上下来的。

　　一个地理位置优越、矿产资源丰富、农耕历史悠久且行政级别不低的城市经过近半个世纪的发展后竟然只有这么小的人口规模，就说明城市的定位和规划都存在严重的问题。发展动力衰竭之后，城市的规划者和管理者当然急于寻找到新的动力，但过小的城市规模使其失去了应有的吸引力。在先后错过了几个最重要的历史机遇后，东川市的转型变得越来越难。

　　首先，东川没有在矿业兴旺时发挥好辐射作用。东川周边有六个县，这六个县的人口都在60万左右，如果可以让这六个县成为东川下辖县就能形成一个拥有400万人口的经济圈，潜在经济实力和消费能力足以让居于地理中心位置的东川成为地区商业和产业中心，这样实现了可持续发展的东川就不会有资源枯竭之忧。但在历史上，由于周边县与东川市不处于同一行政区，东川市没有义务利用矿业收入带动这些周边城市的发展；东川又地处山顶，周边县也没办法支持东川的发展，毕竟那里的客观条件不适合其他产业和商业的开展。这个距离昆明180公里的市最后成为昆明的一个区，完全是财政在别无他策情况下被迫做出的选择。

　　随后，同样是囿于城市规模的限制，内昆铁路最终也没有通过东川。内昆铁路是上世纪末我国在西南地区沿着“丝绸之路”开工建设的一条重大铁路干线，也是一条主要穿行于老、少、边、穷地区的扶贫线，东川如果可以借上这股东风也还有发展的机会。而当时，东川不但是重要的矿产地，其与昆明之间还本就有铁路相通，内昆铁路经过这里应在情理之中。但由于东川的城市规模太小，内昆铁路最终没有选择这里，而是经由六盘水与贵昆线成功接轨。

　　大自然赋予的资源和因为坐享其成错失的机遇就这样在循环往复中决定了一个城市的命运：在单一产业繁荣时，这些城市没有及时引入其他产业并利用收入辐射带动周边城市的发展，而是想着利用这个产业带来的巨额收入将城市建成繁华的“小 上海 ”或者“小香港”；当矿产枯竭后，这些城市又没有能力为城市找到新的经济增长点，衰败也就变得在所难免。

　　艰巨的考验

　　东川绝非个案。2002年，我所在的国土开发与地区经济研究所申报了专题研究《资源型城市经济结构转型》，这也是国内对资源型城市进行定量研究并探讨转型出路的开始。根据我们当时的测算，中国总计668座城市中有118座可以被归入资源型城市的行列之中，这些城市涉及的总人口约1.54亿。按矿产资源种类划分，118座资源型城市中有煤炭城市63座，森工城市21座，有色金属城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他城市5座。上述这些城市中，有69个城市已经面临资源枯竭威胁，这些城市的转型需求相当迫切。

　　矿业城市在新中国城镇化历史上占有特殊地位。1949年，我国城市化率仅有10.6%。正是因为一大批大型矿产地的发现以及据此建立起来的400多个矿业城镇，我国城市化进程才得以大大提速：到1999年，我国城市化率已经达到31%，县以上矿业城市在全国城市中的比例也由1980年的9.8%上升到了33%。完成同样进程， 英国 所花的时间几乎是中国的三倍。

　　这些诞生于计划经济时代的资源型城市其实都有自己的问题，它们的产业结构过于单一，对政府指令甚至个别企业的经营依赖过于强烈，很多城市甚至完全建立在一家企业的基础上；同时，这些城市的产品又是技术含量较低的初级产品，它们的市场竞争力普遍不强。

　　随着城市规模的扩大和资源转移的加快，这种结构对外部市场的适应性迅速减弱。当资源消耗殆尽和外部竞争加剧要求企业对市场做出迅速反应时，过重的包袱反而拖累了企业的转型。一旦这些企业淘汰出局，经济衰退带来社会问题就会迅速涌现，城市就会步入危局。

　　因此，资源型城市的转型对中国的城镇化建设意义深远。世界银行此前发布的报告称，从现在起到2030年，中国城市居民人口年均增长将达1300万，这相当于每年新增一个东京。到2030年，中国城市人口将达10亿，城镇人口比例也将从目前的54%上升至70%。但如果没有占城市总数20%的资源型城市的成功转型，这个城市化进程的效果必然大打折扣。所幸，在中国资源枯竭型城市谋求转型与再发展的征程中，失败的东川并不是惟一的记忆。

　　包头的故事就和东川完全不同。作为一个建立在矿产资源基础上的城市，包头的矿区不在城市，而是在距离城市80公里的白云鄂博，这和东川的情况有些类似。不过，包头对矿和城市的关系理解得更加深刻，他们将白云鄂博单纯定位为矿区，承载城市功能并利用矿产资源的则一直是包头的城区，炼钢工人和矿工以及他们的家属也都在包头而非白云鄂博生活，城市的规模因此得到保障。这样，白云鄂博的矿产资源日渐枯竭，包头发展却日新月异并逐渐成为西部最具活力的城市，这座城市多年来甚至从未真正面临过资源枯竭的挑战。

　　转型的逻辑

　　正是对东川的考察和与包头所做的对比分析让我意识到，资源枯竭型城市转型必须符合城市本身的发展规律：如果矿业城市附近没有更大规模的城市，努力让这座矿业城市转变为区域性中心城市将有助于城市转型和实现可持续发展；如果城市附近有更大规模的城市，就要努力让这座矿业城市成为这个更大中心城市的一部分——比如作为后者的互补性城市或者功能区，这样也可以让矿业城市免于衰败的命运；如果城市地理位置和经济条件不满足这两个条件，以致产业迁移和交通运输的成本都非常高，放弃这座城市可能就是更明智的选择。

　　东川和包头两个案例同样告诉我们，只有资源枯竭型的城市，绝不会有资源枯竭型的企业，因为企业可以通过资本流动寻找新的商业机会从而不断成长，但城市必须要依靠吸收周边的人口和商业机会才能获得发展，这就是城市发展的规律。因此，只要通过不断扩大城市带来越来越多的商业机会，好的企业就会带着好的人才进驻这些城市从而带动后者的复兴。

　　从这个意义上讲，中国的很多资源枯竭型城市反而是相对幸运的。尽管它们曾受限于旧有体制带来的羁绊并因此走向了衰败，但也恰恰是旧有体制为这些城市奠定了转型的基础。因为计划经济时代的很多政策安排已经使很多矿区聚集了非常多的人口，这些矿业城市实际上都已经是区域性中心城市或者与更大规模的中心城市相距不远，他们都有转型成功的基础。只要让这些城市成为同时为本地城市居民和周边农村居民服务的中心，城市人口就能不断增加、商业机会就能不断涌现、工业企业就能不断迁移至此，城市转型就能最终顺利实现。

　　这又牵涉到与城市转型密切相关的另一个问题：既然城市要遵循其固有的发展规律，政府又应该在城市转型过程中扮演怎样的角色？对这个问题，世界各国一共给出了两种答案：

　　 美国 和 加拿大 的资源型城市转型多由市场主导，企业投资比政府决策更能影响城市前景，政府因此很少干预具体城市的兴衰，即便是依靠航天技术转型成功的休斯敦更多也是地理环境使然。与之相对，欧盟资源型城市转型多由政府主导，政府会成立专门机构制定详细目标并配套专门人才促进一系列目标的实现，这些政府也更愿意为城市转型提供财政支持：1979年，仅为解决鲁尔区的失业问题，北莱茵—威斯特法伦州政府就一次性拨付了15亿马克。

　　中国与这两个地区都不同。一方面，历史因素导致政府不可能完全淡出资源枯竭型城市的转型过程，政府也不可能对那些为国家建设做出巨大牺牲的产业工人不管不顾，去年财政系统就为资源枯竭型城市的转型花费了168亿元人民币；另一方面，正在进行的市场化改革又要求政府不能过多介入经济过程，政府在城市转型过程中必须做到“有所为有所不为”。

　　现在，中央政府在城市转型的过程中主要负责三方面：矿业职工的养老问题、棚户区的改造问题和生态环境的恢复问题。其他方面的问题——比如寻找和引进接续性产业从而真正实现资源型城市的转型，最终还是要依靠地方政府对城市特征的理解和市场力量的作用。

　　在这方面，中国一些城市已经积累了许多宝贵的经验。素以“煤城”著称的枣庄就在煤炭资源枯竭前就完成了经济结构的转型，因为该市管理者意识到延长煤炭产业链可以带来更大利润，尿素、醋酸和煤变油等项目因此很快在枣庄落户。但让这些设想变成现实的还是区位优势：枣庄是 山东 的南大门，也是长江三角洲经济圈的最北端和淮海经济区的边缘，几大经济圈都会对枣庄产生辐射带动作用，便利的交通最终使枣庄成为这一经济区的中心城市。

　　与枣庄相比，东川则走上了一条完全不同的道路。并入昆明后，东川终于摆脱了沉重的财政包袱从而完成了转型。今天，东川美丽的梯田和奇异的红土地已经成为昆明的城市名片之一。每年慕名而来的游客络绎不绝，此起彼伏的闪光灯下记录的是又一个 旅游 城市的兴起。

　　因此，探索城市转型没有捷径也没有定法，只有可供遵循的基本规律。只有尊重基本规律，中国的资源型城市才能走出“矿兴城兴，矿竭城败”的困局。而每个城市那些纷繁复杂的独特难题的解决，最终可以依靠的仍然是这个城市中每个人的智慧——那才是终极钥匙。