PPP助力城镇化，须保护私人资本财产权和收益权

政府与社会资本合作，已成为提升公共服务质量和效率创新措施，近年来，各类PPP项目在中国随处可见。对此，国家发改委副主任张勇指出，以人为本的新型城镇化为PPP模式的发展提供了新机遇，但同时也存在项目落地较难较慢，民间投资参与难度较大等问题。

6月21日，“2016•青岛 中国PPP论坛”开幕，本次论坛的主题是“PPP与新型城镇化”，各界人士为当前PPP模式存在的问题寻找解决路径，并寻找适合中国的城镇化发展道路。

PPP新机遇
中国已经进入快速城镇化发展阶段，“十三五”规划明确提出，“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐”。

在国家发改委规划司司长徐林看来，中国的城镇化还处在方兴未艾的阶段。

按照世界范围内城镇化进程的一般规律，城镇化率介于30%—70%之间时，城镇化的发展速度相对较快。截至2015年年底，中国的城镇化率是56.1%，2014年3月中共中央和国务院联合颁布了中国的国家新型城镇化规划，按照此规划确定的目标，到2020年，中国的城镇化率会进一步提高到60%左右。

而在城镇化快速发展的过程中，随着城市人口的不断增加、城市建设规模的不断扩大，城市为居民提供的各类公共服务、基础设施、公共产品的规模和质量，也在不断的扩大和提高。

国家发改委副主任张勇指出，要推进以人为本的新型城镇化，必须加大城市基础设施和公共事业建设力度，提供更多、更好的公共产品和服务，并表示，这为PPP模式的发展提供了新的机遇。

以环保为例，中国目前一些比较大的城市，污水处理率已经达到了80%—90%，但在大量的中小城市和小城镇，垃圾及污水处理水平却非常低。

“从可持续发展的角度来说，未来我们仍然需要为这些中小城市和小城市的环保改善进行更大规模的投入，而所有这些建设和投入，需要一个好的投融资体制和好的金融服务环境”，徐林认为，新型城镇化建设需要投融资体制的创新和金融的创新加以支撑。

对此，参加论坛的多位学者认为，在推动城市发展及城市基础设施建设的过程中，PPP应发挥重要的作用，不仅可以解决地方的融资难题，也能在一定程度上提高项目运作和运营的效率。

增加公共产品供给
在中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立看来，当前经济结构中的突出问题是公共产品供给不足，这已成为新型城镇化建设过程中的一大难点。

目前交通拥堵、停车难、看病难、空气污染、水污染等问题困扰着很多人，郑新立分析称产生这种现象的主要原因为，公共服务和公共产品的投资主要依靠财政投入，而财力不足导致了公共产品的供给处于严重短缺的状态。

在他看来，通过广泛的推广PPP模式，可以在较短的时间内扩大投资，改变目前公共服务短缺的状况，特别是可缩小农村与城市在公共服务方面的差距，并且可以使投资重点由城市转向农村，实现城乡一体化的发展。

同时，他认为，中央现在提出要加强供给侧的结构性改革，通过推行PPP模式增加公共产品的供给，这是供给侧结构改革面临的重大任务，也是克服当前经济下行、通货紧缩，保持经济持续健康发展的一个根本途径。

此外，政府工作报告多次向广大人民做出承若要为群众提供清洁的空气、干净的水，而这两种资源作为一种共享性的公共产品，如何吸引社会资本已成为一个关键问题。

对于这个问题，先前的相关机制似乎已发生了改变。十八届三中全会的决定指出，谁污染谁付费，推行第三方治理。一改过去谁污染谁治理，监管不严而导致参与治理的企业吃亏，不治理的企业赚钱的局面。

在这个过程中，政府通过招标选择有资质的企业来进行治理，这一PPP模式创造了一种新的利益制衡机制，通过这种方式可以把最好的设备、最好的技术应用起来，用于治理大气污染、水污染和土壤污染。

如何处理政府与企业的关系？
作为PPP模式中的两个参与方，政府与企业之间的关系及PPP在市场中发挥的作用颇受人瞩目。

“十三五”规划明确提出了五大发展理念，为新时代奠定了新的价值体系，包括创新、协调、绿色、开放及分享。

而在中国现阶段，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，需处理一系列复杂关系中，最具挑战性的便为政府与企业的关系及政府与市场的关系。

清华大学公共管理学院院长薛澜认为，在现代社会政府、市场和社会之间的关系不可能完全分离，而探讨国家治理的现代化，其实是在探讨如何处理三者之间的关系，以构建政府、市场、社会协调的公共治理体系。

大多数市场经济国家均会面临市场失灵的问题，这其中包括上述提及的公共产品的提供、信息不对称、自然垄断等问题，而这需要政府通过公共政策的手段来解决。

“PPP在解决市场失灵和政府失灵问题时有特殊作用。”薛澜指出，主要原因为，PPP提供了一种深化政府改革、公共治理改革的新思路。

此外，对于如何发展健康的PPP模式的问题，薛澜建议应明确政府在PPP中的主体责任，政府应根据提供方式的变化调整自己的角色，从公共服务的直接提供者变为公共服务的监管者。

身份转变后政府的另一职责是在保障公共价值的前提下，与企业进行协调，允许企业的利润能够合理体现。

而对于两者的关系该如何处理的问题，徐林表示应对参与PPP项目的企业尤其是私人企业的收益权和财产权进行保护。

“在这个过程中，PPP项目法律文件的安排，包括其批准程序，应进一步法制化。比如让地方人大通过地方法的方式予以确立，这对私人资本是一种更稳定、更安全的法律保障，这些制度问题，需认真的加以解决。”徐林指出。

PPP也应激发市场竞争
张勇坦承，近两年PPP模式取得积极进展，但仍然存在一些亟待解决的问题，比如实际操作经验不足，专业人才相对短缺，项目整体落地较难较慢，民间投资参与难度较大等。

郑新立也表示，他曾在多地对PPP项目进行调研，在这个过程中发现，赚钱的项目政府一般会留给自己的城投公司，对不赚钱的、难啃的硬骨头则进行招标，引进民营经济。“对PPP项目进入的企业，无论是国有企业还是民营企业，甚至包括外资企业，我们应一视同仁，平等对待，通过招标来选择这些投资主体的进入。”郑新立说到。

对此，薛澜建议应激发市场竞争，他直言，PPP模式并不是要通过政府来培育新的垄断型企业，应培养多元化的服务主体，引入更多的市场机制。此外，薛澜认为要保证对运营风险有所监控。目前很多项目是比较长期的，将收益放到了当下，风险留到了最后，这也成为了PPP项目其中的一个隐患，在这一前提下，及时识别风险，包括信誉风险、制度风险，并进一步完善十分必要。

除去风险的问题，从整体来看，目前中国长期的融资工具和品种不足，但是大量的PPP所涉及的项目回报期超过了10年甚至20年－30年，但是中国现在很少有期限超过20年的融资品种。这样一种融资品种的不足，使得很多项目的融资和项目的回报期匹配是不一致的，给项目本身带来了很多现金流问题。“这是金融服务领域应重视的一个问题。”徐林表示。

而清华大学建筑学院副院长尹稚则希望PPP项目能够跟城市规划有更多的结合。他认为PPP的未来应包括友好绿色生态环境问题，紧凑混合用地模式开发问题，可持续建筑与能源的建造和管理问题及高品质活力城市空间的打造和健全管理保障机制问题。

对此，徐林指出，中国的城市规划水平参差不齐，PPP项目的发起方大多是地方政府，而这些项目是否合理、是否可持续与科学合理的城市规划有着十分密切的关系。《财经》杂志 张倩/文