耿杰中剖析住房公积金：完善机制谨防南橘北枳
中国经济网编者按： 2015年《政府工作报告》提出“支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”，今年以来，国家出台了一系列政策保障房地产市场平稳发展，日前有关部门联合发文就进一步发挥住房公积金对合理住房消费的支持作用作出规定，这不仅是对报告的最及时的回应，同时也标志着2010年以来住房公积金使用收紧政策的结束。中央国家机关住房资金管理中心耿杰中认为，关于住房公积金的政策相应及时，但周期性环境与做法将会使得预期效果堪忧，还需要把握规律，完善机制，促进住房公积金健康持续发展。
为支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展，日前有关部门联合发文就进一步发挥住房公积金对合理住房消费的支持作用作出规定，标志着2010年以来住房公积金使用收紧政策的结束。
一、政策响应及时，但周期性环境与做法，预期效果堪忧
与2010年有关措施相比，本次政策调整最大的特点就是针对2015年《政府工作报告》提出的“支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”的及时反应，但相关经济环境与调控的方法有明显的周期性特征，预期效果堪忧。
（一）政策调整的动因仍乃外部因素。自2008年全球经济危机至今，国家宏观房地产政策经历了一个由放开、收紧、再放开一个完整的周期，住房公积金政策调整也经历了同样的过程，而且扮演的基本上是跟随角色。根据客观经济环境变化而做出适当的政策调整是必要的，也因此在外部经济环境变化一定的情况下，对住房公积金这个变量把握得如何，就显得至关重要。目前，东部发达地区诸多城市住房公积金使用率已达90%以上，少数城市接近100%，放开或松绑有关政策，对其影响有限；西部地区大部分城市住房公积金使用率普遍不高，放开或松绑有关政策，对其刺激作用不大；为缓解2010年尤其是2012年以来住房公积金个人贷款迅猛增长产生的流动性紧张，以及社会诟病住房公积金“劫贫济富”等双重压力，部分地区如广州等城市在提取、使用方面进行了一些有益探索，但由于政策走向的反转，有关探索难以为继。“知彼知己，百战不殆”。这种外部推动的调整，“知彼知己”的基础不够扎实，恐将难以达到预期目的。
（二）政策调整的手法基本相同。降低首付比例与贷款利率水平、提高贷款额度，有关措施轻车熟路，效力如何暂且不论，但是必须看到前轮调控着力点是解决住房公积金缴存人首套普通自住住房及第二套改善性自住住房，本次调整仍然强调的是支持首套普通自住住房与第二套改善型普通住房，思路相同，即保刚需、稳改善，差别基本是在首套与第二套贷款首付、利率与额度上，前者紧、后者松，因此同样是保刚需、稳改善，为什么具体措施方向相反，难道当下刚需群体与前几年有什么不同？此乃“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”。同样的住房公积金缴存人，同样的刚需群体，政策调整前后，因为首付比例、贷款额度等差别，有的享受到了政策优惠，有的则无法享受政策优惠，这与住房公积金设立的初衷有背离之嫌，也是近年住房公积金遭受非议的主要原因之一。
（三）政策调整的标靶仍然不清晰。严格讲,有关政策调整指向首套自住住房与改善性第二套自住住房，属于“定向调控”“定向施策”，这与政府近几年的政策思路一致，即克服 “一刀切”式调控的弊端，充分发挥政策调整的效能。问题在于自住住房概念存在模糊性以及不确定性，既表现在面积上，也表现在套数上。90平米及以下的自住住房与90平米上的自住住房差别何在，这是其一；其二，改善型自住住房为什么就是第二套，200平米的首套自住住房该当何种定性。这是有关政策应当界定但却没有界定清楚的。政策调整是需要“靶子”的，但这种模糊性与不确定性却极易导致有关政策的施放“脱靶”、跑偏。同时，对首套自住住房与改善性第二套自住住房这类刚需群体规模到底有多大，包括时下、将来的增长水平，以及刚需群体的住房资金需求，也应当有较为可靠的预判，因为这与住房公积金能提供什么程度的资金供给水平密切相关。定向调控、定向施策，关键在于能否实现定向发力、发力定向。解决不了以上问题，定向作用的效力将大打折扣，最终仍然难逃 “一刀切”式调控的窠臼。
二、把握规律，完善机制，促进健康持续发展
住房公积金支持居民自住和改善性住房需求的关键在于如何满足相应的住房消费资金需求。对此，仁智不一。但从决定事物发展变化内、外因的辩证关系看，“打铁还得自身硬”，住房公积金只有内涵清晰、制度基本架构合理、政策齐全配套并能合力培育出强大的内生力，才能适应多变的外部环境，促进健康持续发展。
（一）重新认识并正确理解、把握住房公积金制度内涵。一项制度之所以独立存在而区别于其他制度，归根结底在于自身的特质。住房公积金的特质就是互助性。关于住房公积金的互助性可以从两个层面理解。一是宏观层面。在这个层面，主要体现在住房制度的改革上，即城镇住房供给与保障由政府主导向市场主导转移，为推进这个转移过程的顺利实现，政府需要城镇居民的支持、城镇居民也离不开政府的扶助，表现就是住房公积金资金筹集的方式方法，即政府制定行政法规调整住房公积金的归集，并规定单位与个人按照1：1的比例出资筹措有关资金。二是微观层面。在这个层面，主要体现住房公积金归集起来后的使用上，即有资金需求的住房公积金缴存人，可以合理使用暂时没有资金需求的缴存人缴存的住房公积金。任何一个城镇就业个人，只要缴存了住房公积金，就是对该互助性的认可。这一认可首先是一种合意，即单位与个人共同达成的合意。虽然政府制定行政法规予以强制保护，但是法律的强制性并不掩盖其内涵的合意性。
正确认识、理解住房公积金的互助性，有助于回答两个基本问题，一是住房公积金支持住房消费的群体；二是为什么缴存了住房公积金却不能随意提取，亦即“我的钱为什么不能提”。住房公积金必须支持所有缴存人的住房消费资金需求，无论收入高低；缴存住房公积金是对有关制度所具有的契约精神的践诺，住房公积金因住房消费成立，必因住房消费而存在、运行，除住房消费外，任何他向消费的理由与行为都是对已“生效契约”的否定。同时，正确认识、理解住房公积金的互助性,还有助于研究、把握住房公积金发展的规律。作为住房消费市场的组成部分，住房公积金根据宏观经济环境变化，采取与国家相关的调控政策一致的动作，无可厚非，问题是在这个过程不能失却自身独有的特质，即互助性。住房公积金的互助性表明一个客观现实应当得到尊重，那就是住房公积金缴存人的住房消费资金需求不以宏观经济环境的变化而变化，住房公积金必须能够及时、主动地响应这种需求，不应因宏观经济环境的变化限制或剥夺住房公积金缴存人享有住房消费资金支持的权利。
（二）调整住房公积金账户管理方式，完善制度基本架构，规范有关资金运作。建立公开、规范的住房公积金制度，核心是制度的规范性。无规范何以公开。而规范就需消除诸多模糊性与不确定性。为此，有必要改变现有的资金管理方式，完善制度基本架构。具体就是将目前住房公积金单一个人账户管理方式，改为单位与个人账户分设、双重管理的方式。
将现有的住房公积金账户分设为单位账户、个人账户，前提是承认并保持有关资金的属性不变。在此之下，单位帐户的资金，除符合法定情形得以提前提取外，直至缴存人退休不得提取，这样将避免发生现行管理方式下住房公积金缴存人使用住房公积金个人贷款致使账户资金基本归零，甚或由于房价较高、贷款金额较大时个人账户资金事实上“永远”空转的现象，防止出现“寅吃卯粮”、资金可能枯竭等问题。相应的，个人账户内的资金，只要符合法定情形，住房公积金缴存人均可以提取而不受限制。
改变现行的账户管理方式，分设单位账户、个人账户：第一，可以更好地体现住房公积金的互助性，便于社会正确认识、理解住房公积金制度。“人人为我，我为人人”，但要实现“人人为我”，首先必须创造“我为人人”的基础，单位账户内的资金就是夯实这个基础的保证。第二，可以为住房公积金有效管理留出足够的空间，如对违规违法提取、使用住房公积金的，就可以采取限制单位补贴部分资金的使用、降低补贴资金比例乃至收回补贴资金等措施，从根本上改变住房公积金管理手段单一、处罚力度不够等问题。第三，可以明确住房公积金提取、使用（如限制提取——非销户提取仅限个人账户部分）等政策拟制的法律依据，便于制定统一的住房公积金归集与使用政策，推动住房公积金制度规范化管理进程。同时，无论宏观经济如何变化，单位帐户与个人帐户一动一静，相互策应，就可以较好地适应这种变化，规范有关政策的调整行为，避免三五年甚至两三年一调整，提高政策的稳定性。
（三）进一步完善住房公积金归集使用的配套政策。首先，要明确住房公积金支持下的自住住房的概念。自1999年《住房公积金管理条例》提出“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”以来，关于自住住房的概念就缺乏进一步、明确的界定。住房公积金互助性决定了应当对缴存人的住房消费资金需求予以支持，但是作为一项具有专门用途的资金，渠道单一仍然是其不可逾越的障碍，资金来源不足决定这种支持不是无限度的，而是有节制的。限度，就是自住住房；节制，应当是基本的自住住房。基本的自住住房应当既有面积限制的，又有套数限制的。从目前的情况看，面积尚有研究的余地，但套数只能是一套。亦即住房公积金缴存人使用住房公积金进行住房消费，贷款的次数可以不限制，但是住房面积、套数必须有严格的限制。其次，简化、规范提取政策，丰富住房公积金个人贷款政策。简化、规范提取政策，就是与住房公积金账户分设相对应的，凡是发生与住房相关的支出，住房公积金缴存人可以个人账户内的实有金额为限，提取个人缴存的部分；丰富住房公积金个人贷款，就是要区别账户资金多寡、收入水平、还款能力、首次购房与首套房、首套房与非首套房等不同情况，制定并执行相应的贷款政策。前者，将有利于避免当下有关政策“五花八门”、参差不齐的状况；后者，则有助于增强住房公积金个人贷款的针对性，实现差别化管理，并提高有关政策的可预期性，即最大限度为住房公积金缴存人在基本的自住住房消费范围内提供住房公积金个人贷款支持，该种支持不受经济环境的影响，仅取决于住房公积金基本住房消费的需要，进而提高住房公积金的普惠性与公平性。
