浅议制约绩效审计开展的因素及对策
浅议制约绩效审计开展的因素及对策
□杜 鸿
开展绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置和使用的经济性、效率性和效果性，提高政府绩效管理水平，建立健全政府部门责任追究制，已成为我国经济发展的客观要求。绩效审计的原理与传统审计的原理是相同的，都是搜集某一经济活动及其相关陈述事项的数据，与既定标准相比较，将结论传递给有关各方的一个系统的过程。与传统财务审计不同的是，绩效审计没有严格的审计准则可供遵循，其报告格式也多样。它吸收了管理咨询中专业分析的合理成分，同时严格保证审计人员的独立性、客观性和报告的技术要求。
一、开展绩效审计存在的问题
（一）对绩效审计认识不到位，重视还不够。审计工作开展已有30年，审计人员已对财政财务收支的真实合法审计全面掌握，自如运用。而对近年来提出的绩效审计感到既新鲜又陌生，一些审计人员对绩效审计认识不足，重视不够，技术方法学习不够，使得全面开展绩效审计难度大，进一步提高绩效审计的质量还有困难。
（二）审计人员专业知识单一，能力建设迫在眉睫。绩效审计不但要查找机制缺失、制度缺陷等问题，还要提出宏观管理的意见和建议，这就要求审计人员不仅要具备相应的财务、审计知识，更要具备相应的宏观经济、经济管理及法律法规等方面的知识。目前审计人员仍以财务、审计人才为主体，视野相对狭窄，复合型人才少，专业知识更新缓慢，宏观经济理论和计算机运用相对缺乏，综合分析问题和提升审计成果的能力较弱，难以满足综合性强、层次高的绩效审计工作需要。
（三）评价绩效的标准确定难。绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论也会有所不同。因此，衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。目前，绩效审计标准不一，没有明确的规章制度、文件及管理实物准则给予规定，缺乏公认的、可接受的、适用于各种情况的审计标准可供利用，导致得出的审计结论有可能差异很大，给客观公正的提出评价意见带来困难，影响绩效审计结论的可信度；绩效审计对象千差万别，形成选择审计技术和方法的弹性空间，审计人员往往通过调查、座谈、查询等方式获取审计证据，审计方法的灵活性和审计对象的复杂性，使得审计证据有时不充分或缺乏证明力，审计意见容易被否定，增加审计风险。
（四）绩效审计的方法和技术不统一。审计署没有为绩效审计制定统一的方法、技术和操作指南。审计人员在绩效审计中可以随意地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计，加大了审计的风险。由于绩效审计尚未形成系统的技术方法，审计结果公告、责任追究制度等有效促进审计结论执行和审计结果运用的相关制度，依靠社会舆论力量促进审计结果落实效果有限。
（五）绩效审计发展存在地区性差异。由于各地情况不同，导致绩效审计整体发展不平衡，存在地区性差异。随着行政级次的高低，绩效审计的发展呈现出由强到弱的状态。经济发达地区绩效审计工作好于经济相对落后的地区。
（六）审计人员的素质有待提高。绩效审计需要多样化的方法，更需要多学科的知识。现有人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。
(七) 基层审计机关审计任务重，人员少，审计工作疲于应付、人员长期超负荷工作，创新能力不足的矛盾关系。
二、加快推进绩效审计的建议
（一）加强引导，提高对绩效审计的认识。要通过具体绩效审计案例对审计人员进行引导，让大家认识绩效审计并不是高不可攀，要认识到绩效审计是审计工作发展的必然趋势，是更高层次的监督，也是宪法赋予的神圣职责。转变审计理念，提高绩效审计认识。推进绩效审计，首先要从理念上改变传统的、过于强调以规则程序为本，轻视结果的思想，把审计目光聚集到政府提供公共产品或服务的结果和成效上来，以资金流向为主线，以财政资金运行的效益、效率、效果及政策制定的科学性和执行效果为重点，突出宏观政策取向、社会事务发展的机制体制制度设计、生态环境保护制度落实等问题，关注管理和业务流程，以绩效评估为落脚点开展审计；二是转变传统的“就账查账”的工作模式，从被审计对象的工作使命、工作目标、业务运作入手，从中发现不足，提出中肯的审计建议；三是改变“就事论事”的思维模式，增强宏观意识、全局观念和战略思维，从大处着眼，努力从体制、机制、制度层面提出建议，防范风险特别是系统性风险的发生。
（二）审计署、省厅要统一组织开展绩效审计的项目试点。上级审计机关要统一组织市、县、区审计机关，选择规模小的项目作试点，为绩效审计的全面开展探索方法、积累经验。
（三）绩效审计人员要对证据给予更多的关注。审计证据的不充分或缺乏证明力，会导致结论有失公正，同时造成严重后果。这就要求审计人员在努力选择切题的方法和技术的同时，必须提高审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观性和公正性。由于绩效审计方法的灵活性和审计对象的复杂性，同时又缺少可供遵循的准则和程序，使得绩效审计证据的收集渠道多种多样。因此，审计人员应当采取提高样本的代表性和增大调查样本量的方法，以增加对总体推断的准确性，在保证审计证据的充分性和可靠性方面投入更多的精力。
（四）强化绩效审计过程控制，提高审计质量。根据绩效审计的特点，加强对审计项目组织、实施环节的质量控制。一是科学选项。选择项目要紧紧围绕政府的中心工作，重点关注政府公共财政资金和投资的重点部门、行业和项目，或为社会公众关注的热点、焦点领域；选择的项目必须在现有的审计环境、资源、技术手段下有能力实施；审计可能发现的问题具有一定的系统性，能够揭示或反映政策、制度或管理方面的缺陷，审计建议有被有关部门利用的空间，有提高决策效率、运行效率、管理水平的余地。二是重视审前调查和审计方案的制订。审前调查要根据不同行业部门、不同特点开展，重点把握宏观经济对单位的影响，国家产业政策的相关优惠政策是否落实到位，充分发挥经验判断的作用，有预见地对可能出现问题的环节重点关注、重点调查。在此基础上，制订详尽的审计实施方案，方案中应明确审计目标和要求，指出应采用的审计技术手段，对审计项目进行风险分析，确定成员责任等。三是实施现场审计，将执行政策、程序的合理性、效益性作为突破口和切入点，从项目的立项、批复、使用、管理、效果五个环节入手，有效运用多种审计方法和审计技术，收集审计证据，对项目支出的目的、过程、效益、作用和影响进行全面系统的分析，得出审计结论。
（五）加强指导力度，改变培训方式，一是以审代培，抽掉基层审计机关业务骨干参加省厅开展的一些大项目，为基层审计机关培养人才。二是搭建交流平台，由省厅组织选取部分典型项目，就审计方案、审计思路、审计方法做案例讲解，邀请市县审计人员观摩学习。三是建立联系机制，对基层审计机关的一些审计项目在审前、审中、审后做针对性的指导，帮助基层审计机关提高工作水平。四是要提高干部队伍素质，绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识，这就要求审计人员不仅要有审计、财会、法律知识，还要具有包括经济学、社会科学、金融学、工程造价、评估等专业知识，能够深刻地理解政府绩效审计工作，在评议政府业绩时做出客观、公正的判断。五是上级审计机关要加大人员培训的力度，优化基层审计人员的知识结构，以便更好适应绩效审计工作发展的需要。也可选派审计人员到绩效审计搞得好的地区学习，掌握绩效审计的方法，积累实战经验。
（六）创新审计方式，提高审计效率。根据项目特点，探索适合绩效审计的方式、方法，重点突出“三个结合”：一是绩效审计与财政财务收支审计相结合。财政财务收支审计的目标、重点、方法及报告均应包含绩效分析和评价的相关内容，要从财政财务收支审计发现的普遍性、倾向性问题入手开展绩效审计工作，揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题。二是绩效审计与专项资金审计相结合。在专项资金审计中，可以选择财政资金使用的某个方面或某个环节的经济性、效率性、效果性进行专项绩效审计，也可以对某一行业、某一系统专项资金的使用方向是否科学合理，使用效果是否达到预期目标等进行审计，实现专项审计向绩效审计的转型。三是绩效审计与经济责任审计相结合。在经济责任审计中，要把全部政府性资金纳入审计监督视野，关注重要财政性资金的使用方向和使用效益，重点关注预算外资金的管理使用绩效，把查处问题和促进改革、完善制度结合起来，以促进提高财政资金管理水平和使用效益，并将其作为考核领导干部的重要指标。
（七）探索科学的绩效评价体系，提高审计报告水平。绩效评价标准应按照刘家义审计长提出的“现行的法律法规以及人们共同认知和约定的标准”为依据，可包括：国家的方针政策和法律法规，各行业的技术指标、各地区的经济指标、相关对比参数等宏观标准，被审计单位的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观标准，相关领域的专家意见和群众评议，审计人员的职业判断等，并以此为标准，对项目决策的科学性和资金投向的合理性，管理监督制度的有效性，计划、标准的执行情况，资金使用的合规性，项目预期目标的实现情况等予以评价；按照绩效审计评价的需要，构建定性评价与定量评价相结合的绩效审计评价体系框架，尽快建立绩效审计操作规程。绩效审计的成果最终体现在审计报告上，报告内容要准确，所有支持报告主体内容的材料要完整、充分，报告逻辑性要强，要适当采用容易理解和直观生动的数据、表格等方式，来说明特定问题，根据审计情况能合乎逻辑地得出审计结论，针对普遍性、倾向性、苗头性和宏观性问题提出审计建议。为最大限度发挥绩效审计的作用，还应积极探索实施审计报告公告，并使之制度化、规范化。
（八）加强基层审计机关人员配备力量。通过多渠道、多方式聘请和引进具有专业技术的人才充实审计队伍，解决任务重、人员少的突出矛盾。采取合理安排休假的方式，做到每年职工都能安排一定的休假时间，解决人员长期超负荷工作的局面，进一步保障审计人员的身心健康。继续提高对绩效审计工作重要性和紧迫性的认识。
（九）加强绩效审计的理论研究。拓宽绩效审计的路子，探讨绩效审计的措施，组织灵活多样的业务交流，为全面推进绩效审计工作持续、健康发展创造有利条件。
（作者单位：省审计厅计算机信息中心）