让制度改革激活环境治理原动力

中国环境报记者史小静 岳跃国 在中国生态文明建设和环境保护发展的时空坐标中，2015年，因制度改革创新取得突破性进展，而具有足够的厚度和分量，必将在历史上留下深刻印记。

新环保法实施，新传导机制发力，新参与渠道打通，绿色GDP研究重启……所有这些，都为这一年的生态环境保护增添了闪亮色彩。

约谈督政、强力执法、区域联动、信息公开、公益诉讼、绿色发展……众多关键词，以其丰富的意蕴，勾勒出这一年环境治理的发展轨迹。

对于环保领域的这些变化，公众有着切身的感受，也有着各自的评判。一年下来，有人说环保更“阳光”了，有人说更“强势”了，有人说更“务实”了。

这些变化意味着环境管理方式正在悄然转变，环境治理体系正在不断完善，环境治理能力正在逐步提高。

回望2015年环保领域的新趋势新变化，点多面广，亮点很多，如果要提炼出一个关键词来定义它、概括它，制度改革是不二之选。

这一年，中央深改组牵头，推出《生态文明体制改革总体方案》，建立八大制度，搭建起生态文明基础性制度框架，为生态文明建设和环境保护注入了新动力。

决策者高屋建瓴，精心擘画，八大制度指向多年顽疾，直击本质问题，显示了中央推进体制改革的勇气、胆识、智慧和决心。

这些制度措施各抓住制度体系中一个关键节点，相互衔接，彼此呼应。它们的一个共同指向就是推进生态环境治理体系和治理能力现代化，从根本上改善环境质量。

如果说党的十八大把生态文明从理念层面提升到发展战略层面，那么，2015年的制度改革则将生态文明从战略变为蓝图，并进而描绘出具体的路线图、施工图。

经历30多年发展，我国基本建立起环保制度体系，在经济快速增长背景下，确保了生态环境没有发生根本性倒退。然而，随着经济社会发展阶段性特征不断变化，环保形势复杂严峻，现有制度体系的一些弊端与不足逐渐显现，一定程度上阻碍了生态文明建设和环境保护发展。

尽管我国在环境保护上付出了巨大努力，但当前环境问题仍十分突出，环境污染事件不时发生。我们每一次反思、分析、追踪背后的原因时，最终都会指向制度。

我们逐渐认识到，已有的一些制度，或存有空白，或无法落地，或执行走样，一定程度上导致问题频发、风险高企。

入冬以来，东北、华北以至长三角、珠三角多地频发空气重污染，北京、天津、石家庄等多地启动红色预警，生态环境在以一种极端方式向我们发出“红色警报”。

人们在追问、质疑、反思：我们的治理体系能否破解当前的困局？我们的治理能力能否经得起这样的考验？这是一道必答题。

抽丝剥茧、爬梳剔抉之后，我们越来越接近问题的内核——必须用健全完善的制度推进环境治理，实现环境治理体系和治理能力现代化。

纵向来看，完成这个任务，从来没有像今天这样迫切，从来没有像当下如此重要。改革创新，时不我待。

创业伊始，改革意味着消除制度空白。进入全面深化改革阶段，改革进入了深水区，更多地意味着填补制度漏洞，深耕制度衔接，提升制度实效，任务明显变重，难度明显加大。

面对复杂、艰巨的治理任务，现有的环境治理体系和治理能力表现出了很多不适应。而且，生态文明建设和环境保护越向纵深推进，要啃的硬骨头就越多，要解决的问题就越复杂，这种不适应表现得就越突出。

首先，我国的环境保护过于依赖政府的行政手段，市场和社会力量没有充分释放，力量不平衡。国内外的实践证明，一个完整的治理体系，应发挥好政府、市场和社会三方面作用。推动环境治理，同样需要用好这“三驾马车”。

其次，在制度建设层面，很长一个时期内，我国生态环保领域的体制机制缺乏系统性、整体性、协调性，缺少顶层设计的统筹安排，碎片化特征比较明显，致使制度作用发挥受限，治理能力提升受阻。

治理体系和治理能力不适应的背后，是我们对一些本质性问题缺乏破解的制度利器，对一些阻碍环保发展的主要矛盾还没有下决心去解决。这些问题和矛盾突出体现在责任虚化、权力分割、利益多元上面，全社会共同治理环境的联合防线没有形成。

责任虚化，容易导致职责缺位，追责落空。近年来，环保政策制度出台了很多，但一些老大难问题总是解决不了。很大一个原因在于，环境质量责任制度落实不下去，对于谁监管、谁督察、谁问责，不明晰，不具体。

权力分割，容易导致权力错位、条块分割、各自为政。环境问题涉及很多部门，职能交叉，但各个部门的界限一直没理清，有利的事都来争，无利的都不愿干，既有重叠交叉、相互掣肘的地方，也形成了没有人管的空白地带。

利益多元，容易导致权力越位、阻碍改革。环境问题背后，牵涉行业利益、部门利益、地区利益，利益主体多元，博弈日趋复杂。在实际中，往往是忙种“自留地”，撂荒“责任田”，很大程度上影响了改革进度。

进入深水区的环保体制改革，就是要解决责任落地难、权责不一致、利益藩篱等问题，就是要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。2015年的生态环保体制改革，充分诠释了这一改革思路，找准了问题的症结所在，抓住了主要矛盾。

纵观这一年的改革实践，一个突出的特点就是，既强调系统性、针对性和实效性，又注重促进政府、市场、社会共同发力，实现共治、共担、共享。

党政同责、一岗双责、离任审计、约谈督察、损害追责、垂直管理……这些制度改革，就是要解决责任落地难的问题。对党委政府，以约束为主，约束其盲目决策，约束其滥用权力，督促其履职担责。

第三方治理、税制绿化，碳交易、排污权交易、绿色金融……这些政策创新，就是要解决市场力量释放不足的问题。对企业，以激励为主，激励社会投资环保，激励企业主动治污，实现绿色转型。

信息公开、规范参与、鼓励监督、公益诉讼、绿色消费……这些机制探索，就是要解决社会力量发挥不畅的问题。对公众，以鼓励为主，鼓励其以身作则，改变行为习惯，保障其知情权、参与权和监督权。

通过改革，疾呼了多年而未有进展的体制机制开始浮出水面，阻碍环境保护的利益藩篱逐步得以打破，生态文明制度大厦正在拔地而起。

为保证制度落地生根，中央还设计了一项颇具威力的制度，就是环保督察和追责制度，致力于从制度层面构建起一个完整的责任链条。

可以预见，一旦这一责任链条真正建成，没有任何一地的党委政府会成为局外者，没有任何一个相关部门能成为围观者，从而倒逼各级党委政府及其相关部门切实履行环保职责，层层传导压力，最终形成治理环境的巨大合力。

纵观整个2015年，生态文明建设和环境保护制度改革蹄疾步稳，变化开始出现，效果已经显现。

——执法偏软局面正在改变。这一年，各地用足用好新环保法及4个配套办法，按日计罚、查封扣押、限产停产等手段得到广泛实施，致力于改变执法过松、过软状况，敢于碰硬，形成高压态势。

——督政发力传导治污压力。这一年，数十个地市政府主要负责人被环境保护部约谈，地方环保部门也启动了这一机制。2016年，省级层面的环保督察巡视也将启动。

——联防联控联治扎实推进。这一年，中央审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，将生态环保作为三地一体化发展的重点领域率先突破。面对雾霾，区域内城市开展联动应急，同步预警，提前干预。12月30日，《京津冀协同发展生态环境保护规划》发布。

——政策绿色化步伐加快。这一年，税制“绿色化”稳步推进，绿色金融服务不断深化，资源价格改革继续深入，生态补偿制度探索建立，排污权交易政策试点推开。

——公益诉讼不断取得突破。这一年，最高检积极试点环境公益诉讼，最高法发布关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释，贵州、山东等15省份受理环境民事公益诉讼案件45件。

——环境审计开始试点。这一年，环境保护部在甘肃兰州开展环境审计试点，从环境政策制定、实施、监控和评估全生命周期评价地方政府的环境保护履责成效。在四川绵阳，环境审计与经济责任审计同步推进。

……

纵观世界发展历史，唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。

一年来，环境保护部组织4次创新大讨论，涉及新法实施、规划编制、环评、监测、污防、执法、基层实践等创新，寻制度之弊，解执行之惑，谋破局之策。

改革创新，只有进行时，没有完成时。对于生态环保体制改革来说，更是如此。2016年乃至整个“十三五”期间，改革的步伐只能加快，不能放缓。

正如环境保护部部长陈吉宁强调的那样，“十三五”时期，重中之重的是要改革环境治理制度，提升环境治理能力，把生态环境保护的顶层设计和改革蓝图具体化为路线图和施工图。

党的十八届五中全会首次将绿色发展纳入五大发展理念之中。今后五年，全面建成小康社会进入决胜期，绿色发展也将进入加快推进期。这五年，同样也是改善生态环境质量的重要窗口期、转折期、攻坚期。

我们既要坚持目标导向，更要坚持问题导向，以改善环境质量为核心，不断提升环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。

处于绿色转型期的中国，生态文明建设的蓝图已经绘就。让我们坚定信心，朝着既定目标，迎难而上，披荆斩棘，破浪前行。