以减少制度成本为重点深化简政放权

  ●降低制度成本，关键是供给侧结构性改革在服务业市场开放上破题发力：一方面，服务业领域面临的行政垄断和市场垄断比较突出。我国制造业市场开放程度达到85%左右，而服务业市场开放程度仅有50%左右；另一方面，无论是国内消费结构升级，还是“一带一路”战略的实施，对服务业市场开放都有相当大的需求。

●尽管数量型的放权有作用，并仍有一定空间，但其作用越来越有限。现在企业的感觉和政府的感觉大不一样，政府放权有700多项，企业说你给我几项重要的就好，当然降税费是第一位的。对企业而言，“含金量高”的放权至关重要，关键是把企业设立、企业投资中的制度成本降下来，让企业“轻装上阵”。

  ●深化简政放权触及部门间行政权力以及中央与地方权力的合理配置，需要将行政权力结构调整提上改革的重要日程。行政权力结构调整涉及政府的“放权、分权和限权”，是一场深刻的政府“自我革命”，需要统一设计，积极稳妥推进。

  简政放权是本届政府的最大亮点。从实践看，的确真的在做，真的见成效。2016年是“十三五”起步之年。研究2016年和下一步简政放权改革，要将简政放权与“十三五”转型发展统筹考虑。

  一是深化简政放权确实到了一个拐点。一方面，以放权倒逼政府改革到了关节点。如果“十三五”政府改革没有实质性突破，即便进一步放权能达到一定效果，作用也会很有限；一方面，深化简政放权要与全面深化改革相配套，成为全面深化改革的关键和重点。

  二是缓解经济下行压力对深化简政放权有着迫切的现实需求。从目前的情况看，简政放权如果停留在现在这个阶段，对缓解经济下行压力的作用有限。这就需要通盘考虑“十三五”转型发展和缓解经济下行压力的特定背景下，如何在以放权释放市场活力上实现实质性突破。

  三是深化简政放权是供给侧结构性改革的重点之一。供给侧结构性改革对深化简政放权提出新的要求，以问题为导向，需要深入研究简政放权在供给侧结构性改革中扮演的重要角色。

  总的看，在释放新需求、创造新供给的特定背景下，简政放权需要把减少制度成本摆在突出位置，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、发挥政府的有效作用、激发市场活力、激发企业活力等方面走出一条新路子。

  以服务业市场开放为重点释放市场活力

  总的判断是：服务业成为引领新供给、缓解经济下行压力的重要领域。深化简政放权，要从数量型放权向开放市场转变，重点是服务业市场开放。2015年，我国工业增长速度为6.0%，服务业增长速度为8.3%。降低制度成本，关键是供给侧结构性改革在服务业市场开放上破题发力：一方面，服务业领域面临的行政垄断和市场垄断比较突出。我国制造业市场开放程度达到85%左右，而服务业市场开放程度仅有50%左右；另一方面，无论是国内消费结构升级，还是“一带一路”战略的实施，对服务业市场开放都有相当大的需求。例如，2014年我国服务贸易占整个对外贸易的比重为12.3%，而全球平均水平为20.6%。

  1.进一步鼓励、支持社会资本进入服务业领域。当前的情况是：第一，服务业市场准入仍然有禁区，有的禁区很大。第二，有些服务业领域尽管已经明确鼓励社会资本进入，但是缺乏具体的操作办法。例如，鼓励社会资本全面进入健康服务业，但如何进入、政府如何购买公共服务都缺乏具体的实施办法。第三，行政垄断和市场垄断在服务业领域还比较突出。可以说，打破垄断、吸引社会资本，成为服务业市场开放的重中之重。

  2.破除垄断要有动力。以电讯行业为例，在当前尚不能完全市场化的背景下，能不能通过引进部分社会资本提高速度和效益，降低价格。十八届五中全会明确提出“全面放开竞争性领域商品和服务价格”，如何有效落实尚未破题。为此，需要在大部分生产性服务业和生活性服务业领域尽快放开价格，鼓励竞争，形成市场决定价格的新机制。

  3.有序扩大服务业对外开放，拓宽外资投资渠道。2015年，习近平主席在G20峰会上提出“以服务业为重点放宽外资准入领域”，李克强总理在达沃斯与世界经济论坛国际工商理事会代表对话时提出“扩大服务业对外开放，进一步放宽外资准入”。从现实情况看，尽管国内4个自由贸易试验区在服务业对外开放方面有重要进展，但从4个自贸区的负面清单看，在122项特别管理措施中有80余项是针对服务贸易的，限制仍然比较多。2015年底，国务院出台《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，要求“扩大服务业对外开放”。在新一轮全球化过程中适应国内经济转型升级的新形势，国内自贸区的重点是在服务贸易对外开放上先行先试，形成可复制、可推广的重要实践经验。负面清单是为其服务的，这是一个突出特点，目标是推动新一轮对外开放。

  4.实现服务业与工业政策平等。服务业在用地、用水、用电以及财税等方面与工业严重不平等。从地方层面看，工业用地和商服用地价格至少相差5倍左右，在水电气等生产要素使用上，服务业也明显高于工业。“十三五”，降低服务业企业的制度成本，关键是加快调整服务业发展的相关政策，纠正对服务业不合理的歧视性政策：一是加大服务业用地供给，逐步缩小服务业与工业用地的价格差距，实现服务业与工业“同地同价”；二是抓紧落实国家关于服务发展的价格政策，加快推进工商业水电气“同网同价”；三是加大服务业领域中小企业结构性减税力度，实现服务业与工业税负平等。

  以企业制度变革激发企业活力

  总的判断是：在经济下行压力增大的背景下，减少企业设立、企业投资中的制度成本极为重要。尽管数量型的放权有作用，并仍有一定空间，但其作用越来越有限。现在企业的感觉和政府的感觉大不一样，政府放权有700多项，企业说你给我几项重要的就好，当然降税费是第一位的。对企业而言，“含金量高”的放权至关重要，关键是把企业设立、企业投资中的制度成本降下来，让企业“轻装上阵”。

  5.实施企业自主登记制度。进入“互联网+”时代，实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟。建议借鉴新加坡、中国香港的经验，争取在“十三五”时期，全面实施企业自主登记制度。

  6.适时取消企业一般投资项目备案制。市场经济条件下，在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下，除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外，企业的一般项目一律由企业依法依规自主决策，不再要求备案。

  7.推广企业法人承诺制。2014年，海南在食品药品监管行政审批领域试行“法人承诺制”，取得了比较好的效果。建议总结海南经验，进一步完善推广法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管：对必须保留审批的事项，由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门在规定时间内组织现场核查，如发现企业造假，再对其进行严厉惩处。

  以监管变革为重点的政府改革

  总的判断是：简政放权倒逼政府改革。当前，无论从哪方面看，政府改革最突出、最急迫的问题是监管变革。监管变革不是一般的方法、能力问题，而是要形成比较完善的治理体系。

  8.适应监管变革需要尽快建立综合性监管机构。由于监管职能设置和监管权力结构不合理，同一事项监管往往分散在多个部门，以至于监管效能很难体现出来。当前，强化监管不是没有人才，也不是没有手段，问题在于行政审批和市场监管不分，有些机构既管审批，也负责监管，严重影响行政审批的严肃性、纯洁性。另外，由于监管缺乏标准性、技术性，监管的随意性较大。为此，监管变革的任务是：第一，将行政审批与市场监管严格分开，尽快从国家层面整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。第二，推进市场监管去行政化，实现监管机构的独立性、专业性。第三，完善监管标准，促使监管专业机构依标准监管。

  9.发挥中央与地方两个积极性，实行省以下监管机构垂直管理。如何推进省以下垂直管理试点成为监管变革的新问题。一是环保问题，十八届五中全会确定了环保机构实行省以下垂直管理，但目前尚未形成具体措施。例如，有些城市同饮一江水，几个城市环保局各自的监管标准不一样；二是省以下市场监管机构，现在可能在县一级统筹都很难。建议总结环保的经验，实行省以下监管机构的垂直管理。

  10.调整优化监管系统的行政结构。深化简政放权触及部门间行政权力以及中央与地方权力的合理配置，需要将行政权力结构调整提上改革的重要日程。首先，整合某些机构职能已经比较成熟。例如国税与地税合并相对比较成熟。当前，反垄断的职能分散在商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与不正当竞争执法局，由于这三家反垄断机构调查及处罚难以统一协调，使反垄断的效果在一定程度上打折扣。为此，需要尽快组建统一的国家反垄断局。再例如，金融分业监管远不适应混业经营的大趋势，这就需要尽快改变分业监管的格局，组建国家金融监管总局，实行统一的监管体制。其次，加快出台各级政府的权力清单和责任清单，规范、减少政府干预企业的自由裁量权。第三，行政权力结构调整改革要与“十三五”全面深化改革统筹考虑。总的看，行政权力结构调整涉及政府的“放权、分权和限权”，是一场深刻的政府“自我革命”，需要统一设计，积极稳妥推进。

（迟福林  中国〈海南〉改革发展研究院院长）