农村土地管理制度改革的新问题

  近日，国土资源部对黑龙江省土地管理制度改革情况进行了调研。在稳增长再次被强调的大背景下，此番国土资源部的调研预示着中国农村土地制度的改革可能会加速推进。那么，农村土地制度改革的基本方向是什么？问题到底在哪里？

  从十八届三中全会决定文件和今年的中央一号文件来看，今后一段时期内中国农村土地制度改革的着力点主要有三个：规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、完善农村土地承包和流转制度。其政策核心就是探讨农村建设用地、宅基地和农业用地的使用和流转。

  可能大家最关注的还是农村的建设用地。主流的观点是允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通，即允许农村非农建设用地直接入市。这一提法在2008年十七届三中全会文件中就有明确表述：“建立城乡统一的建设用地市场”、“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，5年后的十八届三中全会文件中亦有类似的表述。这一顶层设计一方面给农民大幅增加财产性收入提供了可能，另一方面也给未来的城市房地产拓展，甚至是农村房地产市场的启动提供了无限的想象空间。但是，此方案6年前就已经提出，为什么6年后的今天仍未取得多大的实质性进展呢？其根本是农民土地的改革问题事关重大，很敏感，改起来很难。

  典型的案例是2013年12月20日，深圳市敲下了农村集体土地直接入市的第一槌，一块1.45万平方米的集体经营性建设用地以1.16亿元的挂牌底价成功转化为工业用地。虽然此举被誉为继1987年深圳首创国有土地拍卖后的又一次历史性改革破冰之举，但其离大家预想中的农地“直接入市”、“同地同价”还是有很大差距的。第一，“直接入市”的仅限于农村集体经营性建设用地，也就是早先的乡镇企业用地，宅基地和农村其他非农土地并不包括在内；第二，“入市”后仅转化为工业用地，想一步到位直接转为商业或住宅用地基本没有可能，也就是说，这一政策与小产权房转正，或者说与房地产开发其实没有什么关系；第三，“涨价要归公”，转让所得并不全部归村集体。收益的70%归政府，仅有30%归村集体。

  还有一点被大家所质疑的是，如果农村集体经营性建设用地可以“直接入市”，那些占据地理位置优势的大城市郊区、早年率先发展乡镇企业的长三角、珠三角等地区则再一次独占政策红利，这对于那些“不敢抢黄灯”、一直老老实实种地的大部分农民来说，这是不公平的。因为保护耕地是大家的责任，不能你先违规把农地变为了乡镇企业用地，现在又要求“同地同权”，而我规规矩矩种地却不能逾越一丁点红线。因此，“同地同权”与“直接入市”从短期来看仍会只停留在个案层面。

  农村宅基地的最大问题是土地浪费，比如“建新不拆旧”问题、农村老旧住房闲置引发的“空心村”问题。其改革重点应该是保障农户的宅基地用益物权，推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。但现实的困境是，中国农民拥有住房的所有权却不拥有住房下面的宅基地的所有权，而且其住房和宅基地都不能转让给城镇居民，甚至不能转让给外村村民，这就使得农村宅基地缺乏有效的价格形成机制。因此，农村宅基地制度改革最重要的是要承认农村宅基地是有价值的，其价值是可以通过价格来体现的。只有在这个前提下，农村宅基地才能作为特殊商品进入市场，让市场配置发挥基础性作用。

  解决这一问题的政府思路是宅基地置换，即通过城乡建设用地“增减挂钩”机制，或者土地换社保、土地换商品房机制，将农村特别是偏远农村的闲置宅基地货币化。但是，这很容易带来一个新问题，就是在“土地财政”的压力下，面对日渐枯竭的城市用地建设指标，各地方政府明里暗里与民争利，导致很多农村“被转移”、“被集中”，城镇化有了保障，而农民的利益却受到侵害。

  上面的两个问题是市场和民众最关心的，因为这其中涉及巨大的经济利益。其实，政府最关心的还是农用地的流转问题。在工业化、城市化和全球化大趋势下，有两个问题是不可回避的：一是大量的农民进城，进城农民在农村分得的耕地怎么办？二是由于受人多地少、规模化效益不高的限制，真正种地农民的收入总是上不去怎么办？

  政府的解决思路是在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，通过土地确权赋能，给予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能。这样，承包制就演化为了永佃制，而且所有权、承包权和经营权的三权分离，使得土地流转成为了可能。政府希望通过土地流转把耕地向龙头企业、种粮大户、农业合作社等新型农业经营主体大集中，以提高农业的产业化经营和农业种植的技术投入。

  但是，在农地流转的实践中却出现了如下四个问题：第一，我国农村土地属于农民集体所有，但集体是一个非常模糊的概念，出于政绩的需要，政府部门和少数村干部往往就代表了集体，农地“被自愿”流转的情况时常出现；第二，当前把农地集中起来搞种植业、养殖业，甚至旅游农业的现象也很普遍，大面积的农地“非农化”会直接威胁我国的粮食安全；第三，从世界的经验看，我们未来应该还是以家庭农场为主，而资本下乡组建的专业公司动不动就集中几千亩甚至上万亩的土地，其经济合理性和社会合理性还有待验证；第四，进城农民工缺乏有效的农地“退出权”和合理的退出补偿机制，想种地的真正农民只能从“假农民”的手中高价租用土地，这既不公平，也从根本上阻碍种地农民的收入提升。

  还有一个很重要的问题是，农村土地制度改革的讨论更多只停留在政府部门和专家学者之间，其改革的最大利益相关者——农民却没有被给予太多的重视和发言权，这是我们农村土地制度改革当中最不应该忽视的问题。

  (赵晓为经济学家、教授；陈金保为经济学博士、财经学者)