关于惠农贷款审计的一些思考
近年来，为了加快推进全面建成小康社会步伐，打好扶贫攻坚战，增加农民收入，促进农业生产，甘肃省相继出台了一系列涉农惠农政策，撬动金融投入支持扶贫，如“双业”贷款、双联贷款、妇女小额贷款、扶贫贴息贷款等不同类型的金融扶持方式，截至目前全省金融机构对贫困地区贷款余额累计已达2517亿元，呈现出贷款规模不断增加、覆盖范围不断扩大、受益群众不断增多的特点。但在审计中笔者发现存在惠农贷款门槛过高、 超限额贷款、骗取贷款等违规现象，需要认真研究思考，通过加大惠农贷款审计力度，规范惠农贷款管理和使用，更好地发挥其使用效益。
一、开展惠农贷款资金审计的必要性
（一）全省“1236”扶贫攻坚行动对加大惠农贷款审计工作提出了客观要求。2015年全省扶贫攻坚行动要求强化完善金融资金支撑。一是鼓励引导金融机构下沉服务，完善农村金融服务体系，探索符合贫困群众实际的抵（质）押金融产品，探索利用股权基金等市场手段，为新型农业主体提供金融服务，在贫困地区建设村级便民金融服务站2500家。二是加快推进双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、妇女小额担保贷款、农户小额信用贷款、易地扶贫搬迁农户建房贷款、青年小额创业贷款等工作，加大信贷投放，力争实现贫困地区各项贷款增速不低于全省平均水平。三是总结推广金融扶贫“临夏模式”、“庆阳模式”和“武威模式”，大力发展贫困村互助资金协会，扩大小额信贷试点范围。四是加快推进扶贫对象信用评定工作，建立完善信用担保和风险补偿机制，拓宽农业保险险种和承保覆盖面，增强贫困农户应对自然灾害的能力。面对我省惠农贷款发展的新常态、新要求，需要审计部门主动跟进审计，准确把握其新常态的内涵和要求，促进惠农贷款有效使用，深入推进“1236”扶贫攻坚行动。
（二）惠农贷款资金量大面宽。2015年全省撬动金融投入支持扶贫惠农贷款近300亿元，整合筹措贴息和保费补贴31.5亿元，其中：双联惠农贷款省财政落实贴息资金6.5亿元，新发放贷款近100亿元；移民搬迁贷款筹措贴息2亿元，新发放住房贷款29亿元；小额担保贷款筹措贴息12亿元，发放小额担保贷款60亿元；牛羊蔬菜贷款筹措贴息4亿元，新发放住房贷款90亿元；政策性农业保险试点筹措资金7亿元，开展保险试点扩面。以上资金涉及面广，且资金量较大，切实需要审计部门加大审计监督力度，突出对重点项目、关键环节、工作流程的监督，确保惠农贷款资金安全有效运行，为农村产业和经济发展注入新的活力。
二、惠农贷款资金审计的重点
一是惠农贷款政策出台以来，相关部门工作开展情况，政策制定实施及银行系统发放贷款规模情况，揭示是否存在执行不力，贷款覆盖面不够等现象。二是财政贴息资金到位情况，揭示财政贴息资金是否及时足额拨付到位，是否存在滞留、挤占挪用、未及时拨付贴息资金的现象；财政贴息资金是否专款专用，有无擅自改变贴息方式的现象，是否按规定拨入农户；是否存在多报农户户数骗取、套取贴息资金等情况。三是贷款发放情况。通过进村入户调查，揭示是否存在虚报贷款户的情况；是否存在向非农户和超范围违规发放贷款等问题。四是贷款使用情况。通过工商部门、民政部门数据筛选排查，揭示是否存在贴息贷款资金扩大使用范围用于非扶持项目、房地产等明令禁止的项目；查看农牧、人社、妇联等部门审核把关、办理审批手续过程中是否收取手续费或变相收取手续费，用其他借贷资金抵顶贴息贷款资金；小额贷款担保公司未担保、未向农户公示，银行或财政部门提前收取利息等现象。五是检查了解抽审县区政府及金融部门是否积极主动推动双联贷款贴息等工作，担保公司是否机构健全，章程制度完备、规范运作；关注金融机构发放贷款是否发挥了效益，带动农村产业发展和农民增收致富，达到预期效益。
三、惠农贷款资金管理使用中存在的问题
虽然小额担保贷款、牛羊蔬菜贷款等惠农政策专项资金为农民脱贫致富提供了强有力的资金支撑，解除了农民贷款难的后顾之忧，加快了设施农牧业的发展进程，推动了传统农业向现代农业转型。但在审计中我们发现，因为主客观方面的原因，一些惠农贷款政策仍然存在落实到位难、落实效果不理想等问题，及大地削弱了支农惠农贷款政策的实际效益，具体表现在以下几方面：一是贷款政策普惠覆盖面不广，银行执行政策不力。个别行业贷款主要发放给经济实力强、有能力的农民合作社或公司，用于扩大规模、流通、收储饲料等支出，部分农户因缺乏担保对象，担保能力不足，得不到贷款扶持。二是惠农贷款门槛过高。目前，我省农村惠农贷款有“双业”贷款、双联贷款、妇女小额贷款、扶贫贴息贷款等，门类较多，每户最多贷款可达30万元。但金融部门大多要求以县城住房、商铺和公职人员工资为担保，贷款门槛高，且还款周期短，多数农户享受不了惠农政策。还有部分银行按贷款总额3%至33.33%收取保证金，增加了农民负担，无形之中提高了贷款门槛。三是存在部分财政供养人员违规取得惠农贷款骗取贴息资金、个别农户或合作社以同一项目向多家银行超限额贷款重复享受财政贴息以及贴息资金拨付不及时等现象。
四、促进惠农贷款资金有效使用的几点建议
现行农村惠农贷款政策是当前解决农村发展问题的必不可少的基本政策保障。鉴于目前惠农贷款政策在具体执行和落实中成效减弱的实际，建议通过推动政策创新、加强管理等措施，进一步发挥惠农贷款资金的效益，增强支农惠农实效。具体建议如下：
(一)扩大担保方式和范围，降低惠农贷款门槛。一是通过政府引导、政策支持，建立“财政+金融+产业”扶贫联动机制，探索设立农业信贷担保基金。二是对农业信贷担保机构实行“以奖代补”补助。依据农业信贷担保机构对农业的贡献程度，实行适当奖励，激励担保机构从事农业信贷担保的积极性。三是积极推进农村产权制度改革，对农户产权不清和农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体用地上的房屋所有权等权属进行确权、登记、颁证，建立农村资产流转平台，形成农村产权流转市场体系。协调金融单位以农户的房屋、林权、土地使用权证和经营权证、设施农牧业产权证等各类产权抵押贷款。
（二）建立扶贫贷款风险缓释机制。一是成立集中连片贫困地区财政性担保公司。国家及各级政府从扶贫资金中拿出一部分成立财政性担保公司，并视需要持续注资。由财政性担保公司为难以提供合格抵质押物的贫困农户提供担保。二是建立专项风险补偿基金。国家及各级地方财政专门成立农户贷款风险补偿资金，在厘清风险形成原因和管理责任前提下，对商业银行发放扶贫到户贷款出现的损失，给予一定比例的风险补偿。三是加快农村征信体系建设。由人民银行牵头，尽快完善农村居民征信信息，为银行筛选客户、提高农民信用意识、优化农村信用环境夯实基础。
（三）支持金融机构加大惠农扶贫贷款投放力度。一是给予财税政策优惠。对惠农扶贫贷款实施所得税减免、贷款增量奖励政策，对特困地区机构网点实施营业税减免优惠。二是实施差异化监管。在发放惠农扶贫贷款达到一定额度后，对农行及其他金融机构在资本充足率、存款准备金率、存贷比等指标监管考核上给予特殊考虑。三是增加专项信贷规模。根据惠农扶贫贷款投放需要，在信贷规模上给予倾斜，或者在信贷总量规模之外单独下达涉农专项信贷规模。
（四）地方各级政府积极参与相关工作。地方政府主要应在三个方面发挥作用：一是执行并完善风险缓释机制。在各级财政出资基础上，加大配套补贴力度，加快财政性担保公司和风险补偿基金在各地的落地。二是支持配合银行控制贷款风险。充分发挥基层政府的信息优势，通过客户名单推荐、提供客户情况变化信息等方式，协助银行筛选客户、加强贷款管理。三是维护良好的外部环境。在农村地区加大诚信宣传，营造褒奖诚信、惩戒失信、珍惜信用的良好氛围。
供稿：农业处 李 丽