兰州：扎好制度藩篱 规范权力运行

　　比起“维护利益的武器”“社会行为的规范”，法治更是一种社会的价值与信仰。今年年初，《兰州市行政程序规定》(以下简称《规定》)正式颁布施行。《规定》共7章105条，对行政机关实施行政行为确立了公平、公正、公开、便民、高效服务以及信赖保护等几大基本原则，并对各种行政行为制定了具体和严密的程序规则。这不仅填补了兰州市乃至我省在行政权力运行程序方面的空白，也为百姓呈上了一幅“看得见、看得懂”的行政权力运行约束图，对推进兰州市依法行政、建设法治政府具有里程碑式的意义。

　　法治政府建设须规范权力运行。现代法治的本质性特征并不在于强制，而在于强制应具备足以服人的正当性。也就是说，不仅要求老百姓守法，行政官员自身也要守法，甚至把限制政府权力作为最核心的价值标准。如此，行政程序规定就是限制政府权力的不二法门。

　　由于受传统“重实体、轻程序”观念的影响，特别是行政程序涉及行使权力过程中的时间、顺序、步骤、方式等一系列内容，其涵盖面之广、内容之多，很难通过一部法律、法规把所有行政程序规定全部囊括进来。

　　依法治国，离不开程序法治。没有程序，就没有真正的法治可言。一些管理行为的“随心所欲”，不但降低了政府的公信力和执行力，更重要的是，使得百姓心生芥蒂。

　　扬汤止沸莫若釜底抽薪。不给行政权力套上程序的笼头，何以清除刺伤人心的作风“软钉子”？出于转变政府职能、提高行政效能、优化发展环境和维护群众权益等初衷，兰州市有必要为自己戴上“紧箍”，制定出台一部规范行政程序的强制性制度。更准确地说，就是确保决策不偏不倚、合情合理地执行，通过对“怎样作出决定”的程序共识来实现对“共同承认这样作出的决定”的实体共识，并使这种作为决定结果的共识具有强制执行的力量，不容许混淆黑白的妥协，不容许反复翻案的缠讼，不容许以暗盘交易取代普遍合意。

　　明确权力责任，清除“模糊地带”。行使行政权力就得依程序守规矩。一个设计良好的行政程序，可以“架着”或“逼着”行为人走向公平和正义。在组织政府职能部门、专家学者两次大规模论证的基础上，兰州市政府法制办公室和起草人员反复斟酌、论证、取舍，最终《兰州市行政程序规定》于2014年12月17日市政府第85次常务会议审议通过。2015年1月14日市长袁占亭签署兰州市人民政府令〔2015〕第1号予以公布，自2015年3月1日起施行。

　　《规定》当中涵盖了行政程序中的主体规范、重大行政决策程序、行政规范性文件的制定程序、行政执法程序以及行政监督和责任追究等政府行为的各个方面。同时，对行政主体实施的其他行政行为，如：行政合同、行政裁决、行政调解、行政服务等程序，也作出了具体的规定。建立了行政管辖制度、行政协助制度、回避制度、信息公开制度、听证制度、证据制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。

　　我们可以看到，程序法制对于兰州市法治政府建设的意义是多方面的。不仅有助于推进行政决策和行政立法的民主化和科学化，还有助于保障执法公正，避免腐败执法和随意执法，更有助于加强对公共权力行使的监督，提高政府的公信力。

　　从某种意义上讲，《规定》除了保证实体公正的外在价值，还有其自身的内在价值，这就是维护人的尊严，落实以人为本的科学发展观。行政执法，则恰恰是与人密切相关的行为。

　　如今，兰州市行政机关实施行政处罚、行政许可、行政强制已“有规可依”，除遵循一般要求，还应对程序的启动、调查和证据的取得以及决定的作出加以规范。特别是《规定》中提出了听证程序和简易程序适用的条件以及具体的要求，弥补了目前相关法律法规规定的不足。

　　“行政机关必须告知相对人处罚、许可、强制的根据、理由，积极听取相对人申辩，并为相对人提供相应的行政行为不服的救济途径”。《规定》不仅保证了处罚、许可、强制行为的实体正确性，而且还体现了尊重相对人的人格尊严，体现了行政执法以人为本的理念。

　　为了提高政府行政决策水平，在《规定》中创新了重大行政决策制度，第二章用28条内容规范了重大行政决策程序。明确了重大行政决策即行政机关依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强，与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项作出的决定。列举规定了重大行政决策的事项范围以及不适用的事项，在健全依法决策机制中，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　同时，还建立了行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。还明确规定：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　“从严监督”落实程序规定，“依法管权”营造法治环境。《规定》颁布实施至今已有200余天，再好的政策，抓不好落实，也只是纸上画烧饼，群众哪来的“获得感”？“强化行政监督”就是一个好方法。

　　近年来，先后出台的《兰州市行政效能监督办法》《兰州市机关干部作风建设问责办法》《兰州市行政执法责任追究办法》等一系列法规，对相应的问责和责任追究作了十分详细的规定，新施行的《规定》就行政监督检查的方式、行政违法行为追究责任的情形、行政问责制度、受理公众投诉举报等制度作以补充，并对责任追究机关的权限作了明确规定，保证了行政问责制度有的放矢，落地生根。按照《程序》要求，把行政权力走上程序化道路摆上重要位置，扫除落实的暗礁，才能真正建立一个让人民满意的创新政府、廉洁政府、法治政府。

　　目前，兰州市各级行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织在实施行政行为时，均被要求遵守《规定》。为更好地把行政流程置于社会监督的目光下，兰州市不仅用《规定》来规范行政权力运行方式，还着力推进行政公开和公众参与，致力于建设参与式行政、合作式行政。为保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，要求政府办事的依据、过程、结果都要向社会公开，着力打造阳光政府，法治政府。

　　为了进一步提高行政效能，规定政府工作流程，行政规范性文件制定程序的主体、起草、审查、适用范围、公众参与、决定以及有效期限和备案审查等内容均在《规定》中明文细载，还对行政合同、行政裁决、行政调解以及行政服务作了专门的规定。这些新举措将对政府职能的转变、管理手段和管理模式的创新起到积极的推动作用。

　　打造一个行政程序明确、边界清晰的现代政府、法治政府、服务政府，市场主体才能行动自如，老百姓才会心情舒畅。也只有一个权责法定的现代政府，才能使经济发展的“双引擎”真正轰鸣起来，形成更为强劲而持久的发展动力，促进兰州新一轮经济破茧成蝶、行稳致远。(兰州市政府法制办)