全面认识政府和社会资本合作模式

正确认识PPP模式的作用和意义，不能把它当成一种融资工具。PPP模式的积极作用主要表现在：第一，在公共服务领域引入社会资本，可以弥补政府投资不足。第二，为社会资本特别是民营企业提供更多投资机会。第三，打破一些公共服务领域存在的垄断，为各类投资主体营造公平竞争环境，促进公共服务类国有企事业单位提高效率。第四，由社会资本对项目特许经营期乃至全寿命周期负责，能够改变传统投资体制下政府投资项目的投资、建设与经营脱节问题。第五，具有为地方政府融资作用，有助于降低地方政府负债；可以发挥政府和市场的合力，助力地方政府职能转变。需要注意的是，虽然这一模式有助于弥补地方公共服务融资缺口，但不能把它当成一种融资工具。那样会引起PPP模式的泛化，进而导致公共服务发展服从社会资本的投资回报要求；导致甄选投资者时偏重社会资本方的融资能力，而忽视其从业经验和经营管理能力。这些情况显然与增加公共服务供给、提高公共服务效率的初衷背道而驰。

公共服务的公益性目标与社会资本的逐利目标不易调和，应客观认识PPP模式的发展前景。通过PPP模式引入社会资本，公共服务的公益性目标与社会资本的逐利目标可能会发生冲突，进而制约PPP模式的应用。从国际上看，英国从上世纪80年代开始大力推行PPP模式，但到目前其PPP项目投资占公共投资的比重只有10%—15%。其他大部分国家包括很多发达国家，PPP项目投资占整个公共投资的比重只有3%—5%。项目难谈判、难落地是这一模式的发展瓶颈。但我国的情况有所不同，PPP模式的应用前景较为广阔。其一，我国目前的城镇化水平只有54.77%，城镇化的投资需求特别是城镇基础设施和公共服务需求巨大，客观上需要政府之外的多元投资主体参与。其二，公共服务领域行政管理、国资国企管理以及价格等体制机制改革加快推进，有助于打破垄断、放松管制，推进市场化运作，从而为社会资本创造更多投资机会。