纪实：甘肃全省法院行政案件管辖制度改革“三步曲”

     改革开放的30多年来，是逐步将公权力置于法治羁束之下的30余年。不断前行的“民告官”法律制度，已成为法治建设的重要指标，法院受理并审理行政案件从“鲜见”走向“常态”。

    为了解决行政案件“立案难、审理难、执行难”和“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低”等突出问题，甘肃省法院在行政审判方面进行大跨步的探索性改革。

    2013年，省高院确定兰州市、天水市两个中院开展行政案件相对集中管辖试点工作；

    2014年，省高院在全省法院推行行政案件异地管辖制度，并将其列为全省法院司法改革第一批9个项目之一；

    2015年，省高院全面开展依托兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件改革。

    新一轮的行政审判改革拉开序幕……

    “咚、咚”，12月25日上午9时30分，兰州铁路运输中级法院行政审判第一案——兰州市沙滩体育岛诉兰州市人民政府、兰州市城市管理综合执法局行政复议决定及要求履行法定职责一案，兰州铁路运输法院行政审判第一案——甘肃天方乳业有限公司诉兰州市七里河区工商行政管理局商标行政处罚一案同时敲响法槌。

    这是自《行政诉讼法》颁布26年后，兰州铁路运输法院第一次受理行政案件，赋予它们这项司法职能的是刚刚在甘肃省启动的兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件改革。而这一改革已是甘肃省行政审判改革的第三次大跨越了。

    试水相对集中管辖

    2013年11月20日，甘肃省首例行政案件相对集中管辖案一审宣判，该案以法院判决行政机关败诉为此项改革画上了浓重的第一笔。这一年，省高院确定兰州市、天水市两个中院开展行政案件相对集中管辖试点工作，开始了行政案件管辖制度改革的“第一步”。兰州中院确定城关区、七里河区两个基层法院，天水中院确定秦州区、麦积区两个基层法院为集中管辖法院，自同年6月开始正式实施行政案件相对集中管辖试点工作。

    为了营造良好司法环境，试点法院制定了各项工作制度并予以公布，建立了行政案件相对集中管辖的诉讼引导机制，以便当事人和社会各界了解，方便当事人诉讼。凡是符合受理条件的行政诉讼，都依法积极受理；凡是对是否受理难以确定的，做到先立案，畅通诉讼渠道，不将矛盾推诿上交，不让当事人跑冤枉路。改变行政相对人在行政诉讼中遭遇的“难告官、告官难”的局面，使其合理诉求实现“从访到诉”的跨越。

    为了不因实施集中管辖给当事人增加负担，集中管辖法院将调查走访、上门送达、查看现场、就地开庭、巡回审判等全面贯彻落实到每个案件中。2014年，巡回审理的做法开始向集中管辖法院审理转变，当事人主动要求在集中管辖法院地开庭审理。通过试行发现，在集中管辖法院开庭审理既避免当事人对当地人情干扰的合理性怀疑，又减轻当地法院的压力，还有利于维护庭审秩序，方便处置突发事件。凡是受理非集中管辖法院辖区的行政诉讼案件，原则上均到当地向当事人送达起诉状、答辩状、应诉通知书、举证通知书、开庭传票，并到当地法院开庭审理。必要时委托当地法院宣判、送达裁判文书，没有因案件的集中管辖给当事人增加任何负担，尽可能给当事人提供诉讼便利。

    2015年，省高院进一步扩大试点范围，先后新增张掖、庆阳、白银为试点地区，张掖市甘州区、高台县法院，庆阳林区基层法院，白银市白银区、靖远县法院为集中管辖法院。两年多来，全省五市所辖九个集中管辖法院共受理行政案件881件，上升201.2%；在审结的一审案件中，原告胜诉率为17.3%，上升5个百分点；案件上诉率为21.6%，与两年前相比下降20个百分点。

    探索异地交叉管辖

    “现在宣判，法院认为被告批复同意的事故调查报告，主要证据不足，程序违法，其行政行为明显不当，应予撤销。”2015年11月27日，全省首例由院长担任审判长、被告张掖甘州区政府由区长张玉林代表出庭应诉的行政案件在嘉峪关市中级人民法院开庭审理。张掖的行政案件却在嘉峪关审理，这就是甘肃省行政审判体制改革的“第二步”——行政案件异地管辖改革。2014年7月，省高院在认真总结相对集中管辖试点工作的基础上，开始着手在全省法院推行行政案件异地管辖制度，将其列为全省法院司法改革第一批9个项目之一，并组织专人进行调研，结合全省法院行政审判整体水平和审判力量，制定了《实施方案》。方案报经最高人民法院批准，由省委全面深化改革领导小组全体会议审议通过。2014年11月印发了《行政案件异地管辖暂行办法》和《全省中级人民法院行政案件异地管辖分工方案》，自2015年1月1日开始施行，对行政诉讼案件的管辖制度进行全面改革。

    改革后，全省各地除甘南、矿区、铁路、林区因语言、案件管辖类型等原因不便于适用《暂行办法》规定的四个中院外，其他中院对于被告为县级以上人民政府、其他县处级以上行政机关的第一审行政诉讼案件，将严格按照《分工方案》，以循环交叉的方式确定管辖法院。行政案件异地管辖制度实行11个月以来，全省行政案件数量明显增多，2015年1至11月份，全省法院共受理一审行政诉讼案件1883件，同比增长49.85%。

    异地管辖让人民法院挺直了“腰杆”，异地管辖法院法官坦言，不论在对案件的受理还是审理中明显感觉到思想无负担，工作无压力，完全可以放开手脚大胆积极受理案件，依法公正审理，敢判行政机关败诉。今年以来，省高院没有接到一起当事人反映行政案件不立案的问题。

    同时，行政机关败诉也不像以往那么少见，某市人力资源和社会保障局在异地法院同时应诉4件工伤确认案件，全部被判败诉，加大了行政机关的危机感，促使行政机关自觉依法行政、规范执法行为。据统计，1至11月份，全省法院一审行政诉讼案件行政机关败诉率比去年提高4.9个百分点。

    随着陇南市副市长、白银市副市长、榆中县县长等一大批县、市长出庭、应诉、答辩，真正让老百姓实现了“告官能见官”的愿望，能够在法庭上“讨说法”。他们不但出庭，而且全程关注案件，亲自协调行政纠纷，充分参与到行政诉讼当中，他们不但履行法律规定的出庭义务，而且支持人民法院依法审理行政案件，配合法院化解行政争议。甘州区区长张玉林曾在庭审现场坦言，作为人民政府，有责任把相关证据和资料在法庭上展示，让当事人了解政府工作的过程，掌握事实的真相。

    启动跨行政区划管辖

    2015年11月13日，省高院在各家媒体同时发布了《关于兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件的公告》，告知公众自2015年12月1日起兰州铁路运输法院，将集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县(区)基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件；兰州铁路运输中级法院审理原由武威中院管辖的被告所在地在兰州市范围内且为县处级以上行政机关(县级以上人民政府除外)的一审行政诉讼案件等。

    这一条公告的发布，标志着甘肃省行政审判改革迈出了第三步——跨行政区划集中管辖行政案件。

    2014年11月，省委全面深化改革领导小组第五次全体会议审议通过了省高院制定的《关于兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件的工作方案》。2015年6月，最高人民法院批复同意该《方案》。至此，甘肃成为开展跨行政区划集中管辖行政案件工作的首批9个试点省份之一。

    依托兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件不但解决诉讼“主客场”的问题，同时还提高了行政案件服判息诉率和行政审判公信力、统一行政案件的裁判标准和司法尺度，优化司法资源配置，形成正规化、专业化、职业化的行政审判队伍。自12月1日，兰铁两级法院正式开始受理行政诉讼案件。截至12月20日，兰州铁路两级法院共受理行政诉讼案件76件，其中兰铁中院受理41件。为了让跨行政区划集中管辖行政案件改革顺利推进，兰铁两级法院做好了对当事人的诉讼指导和释明工作。同时，省高院加大培训力度，对行政审判法官进行了13天的行政审判集中培训。

    行政案件涉及行政权力与公民权利之间、政府与人民群众之间的关系。作为“民告官”的行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。甘肃省的跨行政区划集中管辖行政案件已经起步，让这具有划时代意义的改革，真正做到将行政权关进法治笼子，有权不能任性。