十二届全国人大及其常委会立法工作综述

大智立法 以良法促发展保善治

十二届全国人大及其常委会立法工作综述

    编者按

    十三届全国人大一次会议和全国政协十三届一次会议将分别于3月5日和3月3日在北京开幕。为了回顾与展示十二届全国人大及其常委会、政协十二届全国委员会及其常委会五年来所取得的显著成就和宝贵经验,今天法制日报9至12版特推出“喜迎两会”特刊,敬请关注。

    党的十八大以来的五年,是党和国家发展进程中极不平凡的五年。

    五年来,党中央治国理政理论和实践不断创新,发生了历史性变革,取得了历史性成就。

    五年来,以习近平同志为核心的党中央,高举中国特色社会主义伟大旗帜,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,对全面依法治国作出重大战略部署,坚定不移推进全面依法治国,奋力开启了我国社会主义法治建设新征程。

    五年来,十二届全国人大及其常委会坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,紧紧围绕党和国家工作大局,加强和改进立法工作,坚持立改废释并举,着力提高立法质量,以良法促进发展、保障善治,充分发挥立法的引领和推动作用。

    始终坚持党的领导

    党的十八大以来,十二届全国人大常委会始终坚持党中央集中统一领导,在立法工作中坚决贯彻落实党中央重大决策部署。

    五年来,党对人大工作和建设的领导全面加强和改善,党中央加强对立法工作的领导力度前所未有。中央政治局常委会会议听取全国人大常委会党组工作汇报已成为制度性安排,并载入党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。党中央多次研究人大立法、监督等工作中的重大问题和重要事项,作出部署安排,提出明确要求,出台一系列有关人大工作和建设的重要指导性文件。立法工作列入中央政治局常委会年度工作要点,摆在重要议事日程,包括研究部署立法工作安排、听取重大立法事项的汇报、出台关于加强党领导立法工作的意见等。

    全国人大常委会党组坚定坚持正确政治方向,认真履行政治领导责任,设立专门委员会分党组,全面加强全国人大党的工作和建设；坚决贯彻党中央决策部署,大事要事敢于担当、善于作为,加大立法工作力度,确保党的主张通过法定程序成为国家意志,及时顺利完成了一批党中央确定的重要立法任务。

    “立法规划是对常委会五年立法工作的总体安排。2013年,中央转发了十二届全国人大常委会立法规划。2015年,为适应全面深化改革、全面依法治国的新要求、新任务,全国人大常委会及时调整五年立法规划并报党中央批准。调整后的立法规划中,一类、二类立法项目共102件。”据全国人大常委会法工委立法规划室副主任诸政红介绍,截至2017年12月27日十二届全国人大常委会第三十一次会议闭幕,本届人大常委会共完成立法规划中的62件立法项目,包括已通过的50件以及正在审议的12件。其中,一类项目76件,完成56件,执行率为74%。

    坚持立法引领改革

    凡属重大改革都要于法有据。改革和法治是车之两轮,鸟之双翼。党的十八大以来,十二届全国人大常委会坚持立法决策与改革决策相衔接,立法主动适应改革和经济社会发展需要,通过立改废释、作出授权决定和改革决定等多种方式,为改革提供保障,确保重大改革于法有据,在法治下推进改革,在改革中完善法治。

    “本届人大立法工作的一大亮点,就是修法多。”全国人大常委会法工委研究室副巡视员刘运龙介绍,五年来,本届全国人大常委会多次一揽子修改法律,总共有16次打包修改,涉及95件次法律的修改,仅2017年,打包修改的法律就达23件次。这些授权决定和改革决定涉及国家监察体制、自由贸易实验区、农村土地制度改革、行政审批制度改革、认罪认罚从宽制度、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革、武警部队改革等方面的改革试点,为推动相关改革提供了法治支持和保障。

    鉴于改革试点是有期限的,试点到期后,全国人大常委会区分不同情况作出决定。一方面,对实践证明行之有效、具备复制推广条件的改革举措,及时总结并修改完善相关法律。比如,2016年修改外资企业法等4部法律,2017年修改行政诉讼法和民事诉讼法,确保改革试点成果推广落实。另一方面,对于有的试点还需要继续探索实践的,原定时间到期后又作了延长,比如,2017年12月作出《关于延长授权国务院在北京市大兴区等二百三十二个试点县(市、区)、天津市蓟州区等五十九个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定》,2017年4月,作出延长人民陪审员制度改革的决定等等。此外,有的试点到期后,则根据实际情况,将试点内容纳入新的授权决定,按照新办法继续试行。

    值得一提的是,全国人大常委会依法分别作出决定,开展国家监察体制改革试点工作,并在全国各地推开,推进相关立法工作。深化国家监察体制改革是事关全局的一项重大政治体制改革,对人民代表大会制度完善发展具有重要意义。

    发挥人大主导作用

    回顾五年来的立法工作,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,也是本届人大立法工作的一大亮点。党的十八大以来,为全面贯彻落实党中央关于加强立法工作的部署要求,十二届全国人大常委会不断完善立法体制机制和方式方法,除修改立法法以外,还研究出台一系列改革措施,涵盖了立法起草、调研、论证、评估、审议以及立法协商等各环节。

    这主要包括:立法项目征集和论证工作规范,建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见,依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度的实施意见,全国人大常委会基层立法联系点工作规则(试行),全国人大常委会向社会公布法律的工作规范,立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范,争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范等。

    统计数据显示,五年来,由本届人大专门委员会或者常委会工作机构牵头起草的法律数量明显增多,组织起草、依法提请审议、已通过的法律草案、法律解释草案和决定草案等,达到60余件次。此外,通过修改立法法,完善立法体制和程序,加强统筹规划,规范立法活动,人民代表大会的立法作用进一步得到加强。2015年修改立法法,2016年制定慈善法,2017年制定民法总则,连续三年安排全国人民代表大会审议重要法律案。

    抓住立法质量关键

    为适应立法法修改后地方立法主体增加的新形势,十二届全国人大常委会在坚持科学立法、民主立法的基础上,提出了“依法立法”的新要求,抓住提高立法质量这个关键,增强了立法的针对性、及时性、系统性和可操作性。

    根据党中央要求和立法法有关规定,紧紧围绕“提高立法质量”这个关键,2017年12月28日,本届全国人大常委会首次对外公开发布两个重要工作规范——《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。两个工作规范旨在健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制,发挥人大在立法工作中的主导作用,发挥社会力量在立法工作中的积极作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。对此,全国人大常委会法工委主任沈春耀指出:“立法工作有其自身的特点和规律,反映规律的要求、反映时代的要求、反映党和国家事业发展的要求,就是科学立法的本质要求。”

    为提高立法质量,本届全国人大常委会不断改进调研方式。2016年,为了制定好民法总则,张德江委员长和李建国副委员长分别带队深入农村、社区、企业进行调研,听取各方面特别是基层的意见和建议,力求使法律草案更好体现国情、符合实际、反映民意。这是以往从未有过的。在旅游法调研中,全国人大常委会法工委则采取了“不和地方打招呼”方式,以普通游客的身份到基层调研,从而掌握到第一手资料。

    2015年7月,全国人大常委会法工委确定湖北襄阳市、江西景德镇市、甘肃临洮县和上海虹桥街道4个基层立法联系点,并先后就28部法律草案以及2016年、2017年的立法工作计划向各基层联系点征求意见,共收集到1205条意见。法工委认真研究并积极吸收采纳基层群众提出的意见和建议,使立法更加接地气、察民情。

    提高立法科学化、民主化水平,“打开门”无疑是最好的方式。五年来,向社会公布法律草案征求意见制度不断健全。通过建立法律草案通过前评估制度,邀请有关专家和单位作为“局外人”,对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题进行评估,以保证立法质量。

    小智治事,中智治人,大智立法。法律是治国理政最大最重要的规矩。五年来,十二届全国人大及其常委会顺应民意立良法,构筑起全面依法治国的坚固基石,不断完善中国特色社会主义法治体系,为决胜全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义伟大胜利提供有力法治保障。随着中国特色社会主义各项事业的不断发展,立法工作必将承载更多的使命,发挥更为重要的作用。（朱宁宁）

来源：法制日报——法制网