党要依宪执政的内涵本质、必然要求和举措
作者：鞠成伟
十八届四中全会《决定》提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依法依宪执政要“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。依宪执政，是全面推进依法治国的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。
内涵本质
依宪执政，是中国共产党在领导社会主义革命建设过程中，吸收借鉴国内外执政经验教训，逐步提出的一个重要执政理念，是依法执政的要求，如《决定》指出的“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。
依宪执政意味着党要高度尊重宪法法律，做“奉法者”。依宪执政是依宪治国的重要组成部分，是法治对执政党的特殊要求。现代法治的精髓是宪法之治。法治首先意味着宪法的至高无上的地位，意味着以宪法为统帅的宪法法律体系对包括政治生活在内的国家公共生活的全面支配。它控制权力的任性，排斥权力的随意性和特权，要求立法者、执法者、司法者都要依法而行，公民、社会组织也要守法。在法律上，人人平等，所有阶层、组织、个人均要服从法律，无人凌驾于法律之上。概言之，宪法之治是规则之治，而非权力之治。它要求法律之内、法律之外均无特权。对执政党而言，就是要尊奉宪法，即《决定》指出的“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，坚决维护宪法法律权威。
依宪执政意味着党接受人民政治委托、按约执政，做“守约者”。宪法之治是民主政治，其本质是基于同意的政治。《决定》指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”所以，法治的核心还在于公共性，在于代表全体人民公共意志的法律统治国家。在这一意义上讲，法治不是统治者奉法治民，而是民众按约法治国，正是法治的这种公共性保障着公民的自由、支撑着公民的信心。习近平在当选中共中央总书记后，在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时即强调“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。
依宪执政意味着党接受宪法法律的约束和规制，做“受治者”。法治是规则之治。经济、社会和政治遵循规则而动，破坏规则者，就要受到规则的惩罚，即便是执政党，也不能例外。依宪执政不仅意味着要“崇法”，高度尊重宪法;更意味着要“行法”，循法而行、据法追责。党是法治的领导者，更是法治的践行者、示范者。《决定》指出，“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”
我国的依宪执政与西方国家的宪政，虽同为宪法之治，但却不是一回事。西方国家的宪政，在运行过程中多体现为选举民主(多党制)加三权分立，相比封建君主独裁统治，确实是很大的历史进步，这是不容否认的。但也不能据此把西方宪政当成宪法之治的唯一形态。西方宪政是西欧、北美特定社会历史条件的产物，具有浓厚的地域性色彩，也有着自己的局限性。例如，选举往往蜕化为党争，并不能确保产生优秀的领导人和政治家;选举往往被民粹情绪或权贵资本操纵，政治变得媚俗或肮脏腐败，丧失了为国为民的公益本质。其实，宪法之治的模式并非只有一个，道路并非只有一条，宪法之治并不存在标准答案。不能一提宪法之治，就是西欧宪政，就拿西方宪政当样本。不同的国家，可以选择不同的宪法之治模式。我们国家的依宪执政，通过共产党执政、协商民主加议行合一来实现人民当家作主，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是人民的选择，同样是宪法之治。并且，我们的宪法如《决定》指出的“是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法”。依宪执政强调协商民主、共同发展、以人为本，应该能取得比西方宪政更好的效果。对此，我们要大胆地讲，勇敢地讲，并坚定不移地贯彻下去，靠实践、靠实效、靠成绩，增强中国特色社会主义宪法之治的说服力、吸引力。
必然要求
其一，“崇法”，树立宪法法律权威。依宪执政要求执政党及其成员要有宪法情怀、宪法信仰，把传统的“敬天敬宗保民”化为今天的“崇宪护国守约”，尊崇宪法权威、守护国家利益、遵守政治契约。宪法与国家前途、人民命运息息相关，具有至高无上的法律地位。为此，《决定》指出，“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”
其二，“控权”，把权力关进制度的笼子。依宪执政的实质是权力在宪法之下、权力受宪法约束。权力易于腐败，绝对权力导致绝对腐败。人类政治发展的历史告诉我们，得不到有效监督和制约的权力是危险的。在我国，受前苏联式计划经济体制和集权政治体制的影响，在很长一段时期内，权力尤其是领导人的权力很难受到有效制约。这种不受制约的权力状态主要体现在两个方面：一是权力集中，各种决策权、领导权大都集中在党委、政府、部门一把手中;二是权力专断，权力很难受到制度的有效约束。在相当一段时间内，受战争时期和困难时期动员体制的影响，我们甚至形成了一种观念，认为各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高，对我们的事业发展就越有利。“文化大革命”十年浩劫打破了这种迷信。近年来系统性腐败、塌方式腐败蔓延多发的现象也再次向我们生动地说明，良好的愿望不能代替预防性的制度，要从根本上治理权力滥用和腐败就要在体制机制设计上加强对权力的制约和监督。习近平总书记强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。推进依宪执政，就是对权力进行制约的治本之策。
其三，“护民”，尊重和保障公民权利，与民共治。现代意义上的宪法之治，起源于平民维护自身人身、财产安全免受专制权力祸害的抗争之意。英国革命、法国革命、美国革命，都是如此。革命成功后的宪法，都把公民权利保障放到了头等重要的地位。在此意义上讲，权利保障是宪法之治的真谛。宪法之治，是一种宣示、一种许诺，承诺每个公民的人身、财产、自由都可以得到至高无上的宪法的保护，不会受到政治专横权力的侵害。这种稳定预期，对社会秩序的安定、财富的增加、市场的稳健运行，具有至关重要的作用，是民安、民富、国强的必要基石。依宪执政，就是要更好地尊重和保障公民权利。执政党一定要改变把民视为“子民”、“黔首”的传统“帝王”、“父母官”观念。现代政治“权为民所授”，民是源，权是流，“政治为众人之事”，宪法之治更是如此：要严格保护公民人身、财产权利，依法保护企业财产和经营自由，维护个体尊严;要实现好公民的受教育、劳动、医疗、养老等社会性权利，促进社会公平;要在各个层面发展协商民主，促进公民对治理的参与。依宪执政的精髓是共治而非专断，通过协商民主、公民参与增强治理的合法性、有效性。
必要举措
《决定》指出：“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。”我们要按照十八届四中全会的部署，通过制度创新加强和改进党对法治工作的领导，全面推进依宪执政。
其一，加快制定相关法律法规，使依宪执政有据可循。我国政治生活面临的一个突出难题是党的领导虽有宪法抽象性规定，却无具体的法律规范可依，依法执政没有实现载体。《决定》指出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”一方面是承认、赋权，把党的领导法律化、正当化、明确化;另一方面是规范、制约，把党的执政权限进行控制和约束。这样就可以把党的执政权和国家的权力及其关系处理放在同一套法律体系中。如《决定》指出的那样：“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。”
其二，科学界定执政权，实现不同权力配置的最优化。《决定》提出： “发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”我们要在深入透彻研究社会主义政党领导权性质的基础上，科学厘定它的权能，使党的执政权与政府权力形成一种既相互约束又相互协调的法律关系。重点明晰党对政府的以下权力：国家大政方针制定;向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的人事推荐权;对国家重大事项的决策权;对国家政权机关及其内部工作人员(主要是领导干部)监督的监督权。同时，也要优化配置党内权力，解决权力过分集中、权力无法得到有效监督等问题。
其三，实现党的法规的法治化。党的法规有两种，一种是党内法规，即党制定的进行自身管理的法规，另一种是党的治国法规，即党制定的管理国家事务的法规。长期以来，我们沿袭传统革命党的思维，党的法规与法治建设的新要求不尽相符的现象还比较突出。《决定》提出：“加强党内法规制度建设。”全党要下决心转变思想，养成法治思维：党的治国法规法治化，严格党的治国法规的制定主题、主体、程序，提升立法水平;按照《决定》提出的 “完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”，加强党内法规的立、改、废工作。
其四，建立健全党委依法决策的体制机制。党委决策居于我国决策制度链条的顶端，是目前我国最重要的决策形式。如果这一决策制度不依法合规，其他决策制度将不可避免流于形式。《决定》第一次在党的全会上明确提出“完善党委依法决策机制”，并提出“党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。”具体要求“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。”这就为完善党委依法决策体制机制提出了方向和重点。