以铁路检法为依托 加快推进跨行政区划司法管辖改革的步伐

认真贯彻落实执行党的十八届三中、四中全会有关司法体制改革的决定和习近平总书记系列重要讲话精神,建立跨行政区划司法体制及办案机制,是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的具体体现,是中央推进依法治国方略的顶层设计,是维护诉讼当事人合法权益、提升司法公信力的重要举措,事关铁检机关的生存与发展。因此,现就紧紧围绕“我国专门领域跨行政区域司法管辖的现状研究”这一命题,从以下方面进行探索研究。

一、从关键词入手,正确理解“专门”、“领域”、“行政区划”、“司法管辖”的基本涵义

我国领土辽阔,专门领域繁多复杂。为了准确把握命题的题意和所研究的范围,有必要对以下几个专业术语作简要阐明。

(一)“专门”指独立门户,自成一家。

(二)“领域”指对某一科目分类划分后,对应的各部分就叫作某某领域。简单来说,就是一个行业。

(三)跨行政区域中的“行政区划”是指国家为实行分级管理而划分并设立的相应国家机关的区域。行政区域的“地域管辖”是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。而“跨行政区划”的实质就是不依照现行行政管辖区域来设置专门的司法机关。

(四)“司法管辖”:是指法院对诉讼进行的审判管辖权,广义是指司法机关的业务管辖范围。我国现行的司法管辖制度是以行政区划司法管辖为主、以跨行政区划专门司法管辖为补充的司法管辖体系。因此,我们的首要任务就是要解决设立跨行政区划的司法机关的具体问题,厘清其业务范围是什么。其次要明确什么是司法机关,在我国的司法体制中,狭义的司法机关指的是法院和检察院。广义的司法机关还包括公安机关,它是国家行政机关,同时又担负着刑事案件的侦查任务,在履行刑事侦查职能的时候,可以被认为是司法机关的一部分。

因此,本文将从以专门领域跨行政区域中的海事法院、民航公安、长航公安、海关缉私公安和铁路公、检、法等司法机关(广义的司法机关)的司法管辖研究为基础,探索跨行政区划法院、检察院的设立意义、原则和路经。

二、专门领域跨行政区域司法管辖现状

(一)跨行政区域的海事法院

我国海事法院,自1984年6月1日开始共分五次设立,目前全国共有十大海事法院,并在沿海沿江重要港口城市陆续设立39个派出法庭,有效地覆盖了包括东沙、西沙、中沙、南沙、黄岩岛等岛屿在内的中华人民共和国管辖的全部港口和水域,使我国成为了世界上设立海事审判机构最多最完善、海事审判力量最强的国家。海事法院的设立突破了按行政区域设置法院的传统格局,从体制机制上保证了海事法院依法独立行使审判权,是社会主义法治建设进程中的一大创举。其各自的业务管辖范围如下:

1、广州海事法院。是于1984年6月1日根据全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》设立的审理海事案件的专门法院,同年10月1日开始受理案件。其管理体制于1999年12月由交通部管理转为广东省管理,成为广东省直属管理的司法机关,与所在市中级人民法院同级。对广州海事法院的判决和裁定不服的上诉案件,由广东省高级人民法院管辖。其业务管辖范围为广东省沿海海域、与海相通的内河水域、港口及其岸带以及南海部分海域。具体管辖发生在下列区域内的海事案件和海商案件:西自广西壮族自治区的北仑河口(东兴)、东至广东省与福建省交界处的延伸海域和珠江口至广州港一段水域,其中包括南海、海南岛、南澳岛、南海诸岛(东沙、西沙、中沙、南沙、黄岩岛等岛屿)和防城、北海、海口、三亚、八所、湛江、黄埔、广州、蛇口、汕头等主要港口。还在深圳、汕头、湛江分别设立了派出法庭。

2、上海海事法院。于1984年根据全国人大常委会和最高人民法院的决定建院,同年10月1日开始受理案件。主要管辖发生在南自福建省与广东省交界处、北至江苏省与山东省交界处的延伸海域和闽江口至福州港一段水域、长江口至张家港一段水域,其中包括东海、黄海南部、台湾省、海上岛屿和厦门、福州、温州、宁波、上海、南通、张家港、连云港等主要港口的海事案件和海商案件。以及洋山港及附近海域发生的海事、海商纠纷案件和涉及中国海事仲裁委员会上海分会的海事仲裁协议效力的案件和申请撤销其海事仲裁裁决的案件,都由上海海事法院管辖。并在连云港市设立派出法庭。主要管辖上海、江苏沿海海域和长江浏河口以下水域范围内的海事侵权、海商合同、海事请求保全、海事执行及其他海事海商纠纷案件。

3、青岛海事法院。青岛海事法院是根据全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》于1984年第一批成立的海事法院之一,同年10月1日开始受理案件。专门审理国内和涉外的第一审海事、海商案件。其管辖区域为:南自山东省与江苏省的交界处,北至山东省与河北省交界处的延伸海域,其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿和岚山、石臼所、青岛、威海、烟台、蓬莱、龙口、羊口等山东省沿海所有港口。并在烟台、威海、日照、石岛、潍坊等设立五个派出法庭;青岛海事法院的上诉审法院为山东省高级人民法院。

4、天津海事法院。为适应我国海运事业的发展和对外开放的需要,1984年6月1日依据全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,天津海事法院正式成立。同年10月1日开始受理案件。1999年7月1日,根据中央编办、最高人民法院、交通部、财政部《关于理顺大连等6个海事法院管理体制若干问题的意见》,天津海事法院由交通部移交给天津市委、市政府和市高级人民法院管理,提升为正局级单位。并在秦皇岛设立了派出法庭。管辖南自河北省与山东省交界处,北至河北省与辽宁省交界处的延伸海域,其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿和天津、秦皇岛等主要港口的海事、海商案件,以及连接点在北京的共同海损纠纷案件、海上保险纠纷案、海事仲裁裁决的承认和执行案件。

5、大连海事法院。大连海事法院根据全国人民代表大会常务委员会第六届八次会议通过的《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,于1984年6月1日正式成立,同年10月1日开始受理案件。大连海事法院是国家在大连设置的专门审理海事海商案件的审判机关。管辖区域范围南自辽宁省与河北省的交界处、东自鸭绿江口的延伸海域和鸭绿江水域,西至辽宁省与河北省交界处的山海关海域,包括渤海一部分和黄海一部分海域,以及黑龙江省的黑龙江、松花江、乌苏里江等与海相通可航水域、港口发生的海事、海商案件。海岸线2920公里,岛屿500多个。管辖区域内海运主要港口包括大连港、大窑湾港、大连新港、营口港、鲅鱼圈港、丹东大东港、锦州港、葫芦岛港等;渔业港口280个,包括大连湾渔港、鲅鱼圈渔港、羊头洼渔港、大长山渔港、浪头渔港等。大连海事法院审理管辖区域内的一审海事、海商案件,二审法院为辽宁省高级人民法院。为方便当事人诉讼,大连海事法院设立了葫芦岛、鲅鱼圈、东港、长海派出法庭,负责审理所辖区域的海事、海商一审案件。

6、武汉海事法院。于1987年8月16日开始受理案件。管辖区域为:自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间与海相通的可航水域、港口发生的海事、海商案件,并在重庆、南京设立了派出法庭。负责受理发生在长江支流水域(武汉)内的下列海事、海商案件:1、船舶碰撞、共同海损、海难救助、船舶污染、船舶扣押和拍卖案件;2、涉外海事、海商案件。湖北省高级人民法院作为第二审法院。

7、海口海事法院。根据最高人民法院法(交)函[1989]36号文件的通知,于1990年3月正式成立,同年1990年3月10日开始受理案件。其管辖范围包括海南省所属港口和水域以及西沙、中沙、南沙、黄岩岛等岛屿和水域内发生的一审海事、海商案件。二审法院为海南省高级人民法院。

8、厦门海事法院。1990年3月2日,最高人民法院作出了设立厦门海事法院的决定,于3月21日挂牌成立,同年3月25日开始受理案件。厦门海事法院审理国内和涉外第一审海事、海商案件,与地方中级法院同级,管辖南自福建省与广东省交界处,北至福建省与浙江省交界处的延伸海域,其中包括东海南部、台湾省、海上岛屿和福建省所属港口发生的一审海事、海商案件。二审法院为福建省高级人民法院。

9、宁波海事法院。1992年12月4日,最高人民法院根据《全国人大常委会关于在沿海开放城市设立海事法院的决定》,批准在浙江省设立宁波海事法院,同年1月1日开始受理案件。专门管辖浙江省所属港口和水域(包括所辖岛屿、所属港口和通海的内河水域)内发生的一审海事海商案件。为方便当事人诉讼,宁波海事法院先后于1996年、2003年和2005年在温州、舟山和台州设立派出法庭或巡回法庭。宁波海事法院的上诉案件由浙江省高级人民法院管辖。上诉案件由浙江省高级人民法院管辖。

10、北海海事法院。根据最高人民法院法(1997)145号《关于决定在广西壮族自治区北海市设立北海海事法院,于1999年7月1日开始受理案件。其管辖范围:广西壮族自治区所属港口、水域、北部湾海域及其岛屿和水域,以及云南省的澜沧江至湄公河等与海相通的可航水域发生的海事、海商案件。北海海事法院与广州海事法院的管辖区域以英罗湾河道中心线为界,河道中心线及其延伸海域以东由广州海事法院管辖,河道中心线及其延伸海域以西,包括乌泥岛、涠州岛、斜阳岛等水域由北海海事法院管辖。不服北海海事法院一审判决的上诉案件由广西壮族自治区高级人民法院管辖。

以上海事法院的设置与地方法院的主要区别是:地方法院司法区与行政机关行政区的重合以及地方法院的存续命脉受制于当地政府,是导致法院权衡利弊裁判的重要原因。而海事法院的设置是按海事行政管辖区域划定,与国家海事局、港务局等海洋行政主管部门监管的口岸、港口、海域及通海可航水域相一致,突破了与行政区划对应的体制弊端。现有的十个海事法院五个跨省、五个跨地市,尤其是海事法院在经济、人事上完全摆脱了当地政府的束缚,使其能够在没有外界压力的司法环境下公正处理案件。

目前这些海事法院还存在的不足:司法体制不健全,缺乏跨行政区划的专门检察机关对其进行审判活动的法律监督。

(二)跨行政区域的长江航运公安

长江航运公安机关是国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分,在长江行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。

长江航运公安机关在计划经济时期形成了政企不分的管理体制,原有的在职民警的工资都由企业负担,企业养公安,难以保证执法的客观、公正。针对长江航运公安管理体制不顺的问题,在主管部门开展深入的调查研究后,提出了长江港航公安体制改革方案。于2002年1月7日,根据国务院《关于长江港航公安管理体制改革有关问题的批复》(国函[2002)1号)文件精神,在2003年7月18日至10月30日期间,对长江航运公安体制实施了改革。改革后的长江航运公安局及所属单位完全从企业中剥离出来,成为行政机构;长江航运公安局由交通部公安局领导,其党政关系由交通部委托长江航务管理局管理;公安民警纳入国家行政编制,由中央财政负担所需经费,代表国家行使公安管理事权。体制改革完成后的长江航运公安机关受长江航运公安局和所在地公安机关双重领导,对长江干线实现三级管理,主要依托下设的泸州、重庆、万州、宜昌、荆州、武汉、黄石、岳阳、九江、芜湖、安庆、南京、苏州、镇江、南通、上海等16个分局按各自航段管辖的报警中心和78个派出所,其业务管辖范围共涉及四川宜宾至上海3000公里的长江干线,及与其交汇的干支流河口水域和港口,负责长江中央管理水域治安巡逻、接警、处警、客运治安和消防监督管理等治安行政管理工作,打击发生在长江干线的刑事犯罪活动,采取24小时备勤待令和全天候出警的警务工作模式,将执法触角延伸到基层;将乘务警察由过去的驻船制改为派乘制,使乘警完全脱离与船舶公司的经济联系,这样长江航运公安执法更加公正、规范、有力,确保长江干线水域和港航的政治、治安稳定。真正成为了长江“黄金水道”上的钢铁长城,为长江航运市场的健康发展创造了良好的治安环境。

长江航运公安机关目前也存在体制机制不健全的不足,缺乏相对应跨行政区划的专门检察院、法院的相互配合、相互制约的司法体系,难以形成长航专门领域及时有效的打击刑事犯罪的合力。

(三)跨行政区域的中国民用航空公安

八十年代,随着国家政策的开放和旅游事业的发展,针对国际通航和人员来往日益增多,空中、地面安全更加艰巨复杂的局面。为维护民用航空运输生产秩序、保卫广大乘客生命和财产安全,鉴于民航担负着重要专机、包机和国际、国内航班任务,点多、线长、涉及面广,易受敌人袭击、劫持和破坏。加之当时国际恐怖组织活动猖獗,劫机、破坏事件不断发生,对我国际航班威胁越来越大。民航系统的保卫机构,已不适应国际国内斗争复杂情况的要求,迫切需要改进。

为进一步加强空防工作和提高空中防劫机、炸机能力,国务院于一九八一年四月十一日同意并批转了民航总局、公安部《关于组建民航公安机构的请示报告》,拟仿照铁道部、交通部的办法,组建民航系统公安机构(总局、地区管理局的现有保卫机构改为相应的公安机构),负责飞机空中的安全保卫等工作。新组建的空警队伍由民航总局公安局直接领导和管理,民航总局公安局设立空中警察总队,在中国国际航空、东方、南方三大航空集团公司派驻空警支队。在海南航空集团公司及上航、川航、深航、武航等航空公司总部派驻空警大队。空警支队和空警大队实行民航总局公安局与航空公司双重管理。各地机场公安机关自1981年组建以来,坚持以维护机场空地安全为目标,扎实开展打击犯罪、管理服务、反恐处突、队伍建设等各项工作,有效保障了所在机场的持续安全运行。

根据2002年《国务院关于印发民航体制改革方案》,同年3月,中国民航业再次重组:于2002年10月11日新组成为六大集团公司,成立后的集团公司与民航总局脱钩,交由中央管理;民航政府监管机构改革民航总局下属7个地区管理局和26个省级安全监督管理办公室,对民航事务实施监管;机场实行属地管理按照政企分开、属地管理的原则,对90个机场进行了属地化管理改革,民航总局直接管理的机场除首都机场、西藏自治区区内的民用机场外，其余全部下放所在省(区、市)管理。

在改革启动的最初几年,移交工作进展缓慢,基本处于停顿状态。在实际操作中,各地的做法也有不同,有的将省内所有机场公安机构“打包”,组建机场公安局,归属省公安厅领导;有的则归属机场公安机构所在地的市公安局;还有的实行“省属市管”。改革做法不一,导致各地机场公安原有的空防安全业务沟通协调渠道被打破,领导层级过多,管理分散,影响统一协作和快速反应能力。

改革后的民航公安从民航企业剥离,统一移交地方后,不仅明确了执法主体身份,而且更加成为了民航全行业为实现从民航大国到民航强国的历史性跨越而努力奋斗中的一支重要力量!

目前存在的不足:体制机制不健全,缺乏相对应的跨行政区划的专门检察院、法院的相互配合、相互制约的司法体系。难以形成民航专门领域及时有效的打击刑事犯罪的合力。

(四)跨行政区域的海关缉私(警察)公安

九十年代,国际国内的走私犯罪活动十分猖獗,不仅扰乱了市场秩序,影响了国民经济的发展,而且助长了消极腐败现象的滋长蔓延。同时,鉴于多年来在查处走私案件中,存在着“多头缉私”等体制方面的问题,加之海关作为缉私主管部门的权限及手段不足,造成查办走私犯罪案件过程中贻误战机,经常发生取证难、抓人难,主犯抓不到的现象,最终只能对案件作行政处罚,犯罪分子没有受到法律应有的制裁。

因此,在1998年7月中旬召开的全国打私工作会议上,党中央、国务院决定组建由海关和公安双重垂直领导,以海关领导为主的海关缉私警察队伍,实行“联合缉私,统一处理,综合治理”的反走私斗争新体制。经中共中央、国务院决定成立国家缉私警察队伍,1999年1月5日,在正式成立海关总署走私犯罪侦查局的同时,正式组建了专司打击走私犯罪的执法队伍──海关缉私警察队伍,缉私警察由海关总署和公安部双重领导,依法履行侦查、拘留、逮捕和预审职责。

目前存在的不足:体制机制不健全,同样缺乏相对应跨行政区划的专门检察院、法院相互配合、相互制约的司法体系。难以形成海关专门领域及时有效的打击刑事犯罪的合力。

(五)跨行政区域的铁路公、检、法机关

铁路公、检、法机关,在我国司法体制中,属于典型的专门领域跨行政区域的司法机关。其基本任务是打击和防范在铁路运输领域所辖区域中包括铁路沿线、列车、车站、铁路企业事业单位等发生的各种违法犯罪活动和铁路工作人员危害交通运输的违法犯罪活动,维护国家的法律、法令在铁路运输系统的统一实施,维护正常的铁路运输秩序、生产秩序和工作秩序,保护铁路财产和铁路运输物资不受非法侵害,保护广大旅客和铁路职工的人身权利、民主权利和其他合法权益不受侵害。

经过多次改革创新,目前全国现有17个铁路运输检察分院和17个铁路运输中级法院,59个铁路运输基层检察院和59个铁路运输基层法院院,遍布全国25个省、自治区,4个直辖市。在全国34个省份中,除西藏、海南和特区未设铁路检、法机关外,铁路运输检、法机关基本涵盖全国。

铁路运输检、法两院实行属地管理后,隶属关系发生了重大改变。虽然实现了与铁路企业彻底脱钩,其主体身份实行了由分院、中院所在地地方省级人民政府公务员管理;其经费支出由地方各省级财政部门保障;其管理体制实行了由分院、中院所在地省级人民检察院、高级人民法院分级直管模式。但是,目前改革只解决了“人财物”的问题,而未解决由此引发的“管辖问题”。

铁路公安从铁路企业中进行体制改革转换体制身份后，垂直公安部领导，原铁道部(中国铁路总公司)的铁路公安局为公安部十局，各铁路局的铁路公安局及其下属的各公安处所侦破的刑事案件管辖与铁路法院、检察院的隶属关系不变。

目前存在的不足:检、法两院管辖业务范围面窄,出现了人多案少的被动局面。