住宅金融事业部是个什么部

　7月29日， 银监会 正式批准 国家开发银行 成立住宅金融事业部。“中国版住房银行”已经悄然而立。

　　从6月25日银监会批复国开行开始筹建，到住宅金融事业部“火速”上线，一个多月时间，打破了金融领域新设机构的往日谨慎。

　　那么，住宅金融事业部到底是一个什么部？又为什么选择国开行？这个副部级的金融机构到底又要解决什么问题？

　　按照国开行的表态，作为国开行框架下设立的专门机构，事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金。

　　2014年是棚户区改造任务最重的一年，资金需求量较往年显著增加，今年上半年国开行新增承诺棚改贷款6760亿元，是去年同期的18倍。但是资金来源的匮乏，如何得到低成本、长期的资金来源，一直是个亟待解决的问题。

　　住宅金融事业部，开始于棚改，但绝不会止步于棚改。更多的改革难题将在解决棚改资金过程中一一展现，也将一一解决。住宅金融事业部践行的仍然是“市场在资源配置中的决定性作用”，但这种实践更为深入，即政策与市场深度结合中，寻找出更持续的解决之路。

　　为什么在国开行

　　“住宅金融事业部”作为一个专门住房政策性金融机构，资金量大，政策性强，社会效益与经济效益并举，落户谁家，并非没有竞争者，那么为什么一定是国开行

　　4月2日，这个“新部门”初露端倪。

　　国务院总理李克强在当日的国务院常务会议上提出，“要由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、 保险 机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。”

　　6月，银监会批复国家开发银行筹建住宅金融事业部。

　　7月，银监会正式批准国家开发银行成立住宅金融事业部。

　　短短4个月，住宅金融事业部从路线敲定，到和盘托出，一气呵成。据悉，国开行4月以来就陆续制订了住宅金融事业部经营管理、评审、资金、信贷、财会、风险等各项制度，住宅金融事业部下设综合局、信贷局和评审局，有单独的授信评审体制、会计核算体系、绩效考核机制等。

　　事实上，从2013年12月中央经济工作会议以后，市场中开始流传“按照国务院统一部署，人民银行总行、中国银监会、国家 住房和城乡建设部 等有关部门，已经着手研究设立住房政策性金融机构的可行性方案”的消息，并称 住建部 已经将其列为2014年将要重点开展的工作之一。

　　有意思的是，多方角逐后，2014年4月2日的国务院常务会议上，最终确定由国家开发银行拔得头筹，操刀这项政策的具体落实。

　　花落国开行，理由也很充分。

　　根据国家开发银行公布的数据显示，截至2013年底，国开行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元，同业占比达60%。从贷款规模可以看到，国开行在棚户区改造中投入颇多，可谓不遗余力。

　　“国开行从2005年就开始涉足棚户区改造，并且是从 辽宁 起步。而当时李克强任辽宁省委书记，提出以"就是砸锅卖铁也要让百姓搬出棚户区"的决心大力推进辽宁棚户区改造。国开行发放首笔30亿元贷款，给辽宁棚户区改造注入启动资金，也开启了银行业支持保障房建设的先河。”一位国开行内部人士告诉《国际金融报》记者，随着诸多棚户区以及保障房建设的开工，由辽宁模式向全国推广，资金问题成为瓶颈，所以由国开行操作更加与实际情况相符。

　　此外，还有其他原因。一位接近国开行的人士告诉《国际金融报》记者，从十八届三中全会提出研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构开始，国开行内部就已启动相关方案的研究和设计工作，中国新型城镇化道路，亟需成本相对较低、稳定的融资来源作为保障，国开行具有明显的政策优势。早在2005年， 陈元 时代的国开行就曾向国务院提出类似住房银行的设想。

　　国开行董事长 胡怀邦 认为，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。

　　新部门的内部结构

　　总行层面上，事业部下设综合部、评审部及贷款管理部。在分行的机构设置上，由于分行人数较少，住宅金融事业部和国开行之间未来很可能就是一套人马，两个账本

　　住宅金融事业部是一个怎样的结构？

　　按照银监会批文显示，住宅金融事业部由国开行行长 郑之杰 任总裁，国开行副行长张旭光、国开行首席风险官杨文岐任副总裁，办公场所为 北京 市西城区复兴门内大街18号开行大厦第9、10层。

　　“总裁由行长来担任，说明这是一个副部级单位，属于二级机构，可见对于这一机构设立的重视。同时因为单独核算，风险控制方式，资金来源方式都有一定的特殊性。”上述内部人士向《国际金融报》记者分析，简单地说，这个金融事业部可以理解为一个半独立的公司，专门发放棚改相关贷款，支持各地棚改工程。运行机制上，国开行现有的棚改等保障性安居工程建设贷款将划入事业部统一管理。

　　“在总行层面上，事业部下设综合部、评审部及贷款管理部。其中，综合部主要负责财务算账等。但在分行层面上，调整尚未开始。” 国开行 内蒙古 分行相关负责人表示，住宅金融事业部需要独立核算，但目前还没有动作。“在分行的机构设置上，由于分行人数较少，我们又是棚改的重要地区，住宅金融事业部和国开行之间未来很可能就是一套人马，两个账本，一个是行内算账，一个是金融事业部算账。从分行层面来说，我们是一级法人，成立住宅金融事业部之后，在制定政策、资金运用、监管的尺度方面都是统一的，但从人员来说，可能会有一个调整期”。

　　从定位来看，住宅金融事业部的对象是棚户区改造建设以及城镇化基础建设；贷款对象则是承接棚户区建设的房企等。“国开行住宅金融事业部，在职能定位上，向上对接国家住宅政策、规划，向下深化与地方政府的合作，横向发挥对商业银行和社会资金的引导作用，支持棚改等保障性安居工程建设。” 信达证券 债券融资部业务总监吴亚卓在接受《国际金融报》记者采访时如此评价。

　　那么住宅金融部到底该如何开展工作？国开行行长郑之杰就曾给出住宅金融事业部的规划，即国开行将设立三个专项，引导社会资金，创新服务方式，当好综合金融协调人，推动设立专项贷款，专项债券，专项基金。一是用好棚改专项贷款、过桥贷款等政策性工具，确保每年发放贷款60%以上，投入新型城镇化建设；二是依托国家信用以市场方式发行住宅金融专项债券，同时配合地方政府发好市政债，做好证券发行工作；三是由国开行总行或子公司国开金融设立城镇化发展专项基金，通过投贷结合，引导商业银行、保险、社保等社会资金参与城镇化建设。

　　国开行的“手腕”

　　国开行有哪些杀手锏？银监会回复的批文显示，这一国开行“绝技”曾在2008年被叫停，专门为住宅金融事业部“重出江湖”，可见中央对完善棚改的决心之大

　　棚改如此艰巨的任务，凭什么国开行能够担起重任？

　　在银监会批复的批文中，住宅金融事业部的业务范围为：办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务；在经批准的额度内办理软贷款回收再贷业务，专项用于支持纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设项目；银监会批准的其他业务。

　　上述批文中，有一个值得注意的融资手段：软贷款。上述国开行内部人士向记者解释，所谓软贷款，是相对于硬贷款而言的，软贷款主要是国家重点的基建或棚改项目通过政府或国有公司的融资平台向国有政策性银行获得的贷款，一般来说还款期限较长，利率较低，且有还款宽限期。而软贷款回收再贷，则是将贷款资产打包出售给其他金融企业，获得资金之后再用于棚改，这样可以撬动更多的贷款资金。一般商业银行的贷款利率高、期限短，就叫硬贷款。

　　值得注意的是，曾作为国开行“独门绝技”的软贷款业务，尽管具备期限长、利率低及可作为项目资本金等特点，却曾因多种原因在2008年被监管层叫停。

　　“软贷款最主要的风险是流动性风险，棚户区等保障性住房贷款，资金流动性非常差，信贷资金几乎都压在这些长期项目上。不过我们必须承认，国开行有足够的开发性金融经验，比如在过去支持基础设施建设的几十年，国开行盈利能力最强、不良率却较低，因为其对接的多是政府。” 兴业银行 ( 601166 , 股吧 )资产证券化处相关工作人员告诉《国际金融报》记者。

　　其实，这个PSL更值得期待。

　　在国开行住宅金融事业部获批前夕，有消息称国开行获得了 央行 3年期1万亿元的抵押补充贷款（PSL），用来支持住宅金融事业部的棚改专项贷款，利率或低于6%。PSL与再贷款十分相似，其主要区别在于，PSL需要抵押物，而再贷款主要是信用贷款。

　　上述国开行内部人士告诉记者，“内部听说过这个消息，但并没有看到相关正式通知”。

　　消息人士称，央行确实在讨论推出PSL，“可能会在下半年，但是还没有正式推出来。现在还是在做再贷款”。到目前为止，央行还没有关于此事的公开表态。

　　此次凭借住宅金融事业部成立之际由监管层划定业务范围，也造就了软贷款的“重出江湖”，一位银行业人士认为，软贷款将与补充抵押贷款（PSL）一起，成为完善棚改政策执行力度的配套金融工具。

　　国开行“专项债”

　　是中央选择将住宅金融事业部给了国开行，还是国开行争取来了一个难得的机会？多数分析认为，国开行看似担起重任，其实也是“借重改革”

　　在PSL没有推出前，国开行要完成棚改资金任务，依然困难无比。其中一股主要原因是，国开行的融资能力也在下降。换句话说，国开行的债券也不好卖。

　　在过去，这不是一个问题。作为政策性金融机构，国开行不吸收公众存款，而主要通过发行债券作为最主要的融资来源。国开行发行的金融债券享有零风险权重的债信待遇，商业银行持有国开行债券不会占用商业银行核心资本，无需计入拨备，因此，商业银行是国开行主要的发债对象。

　　但现在，在商业银行面对资金匮乏的同时，国开行自然也面临资金问题，亟需开辟多元化、低成本、可持续的资金来源渠道。国家开发银行发行债券75%的投资者来自于银行业金融机构，存款流失在给商业银行经营带来影响的同时，也压缩了投资开发银行债的空间，商业银行购债意愿大幅降低。

　　除此之外，国家开发银行的业务以中长期重大项目为主，与宏观经济政策联系最为密切，受到的冲击最为直接和刚性。中长期看，GDP增速的下降意味着政府支出的减少，意味着政府投资和贷款的减少。2013年，国家开发银行资产增速不到9%，是这一趋势的直接反映。

　　但棚改也许是国开行的一个机会。

　　据悉，国开行下一步将创新融资方式，按照国家棚户区改造及相关工程建设规划和资金需求，根据每年工作安排，确定“住宅金融专项债券”发行规模。

　　“住宅金融专项债”本质上属于国家信用支撑的专项债券，具有低风险的特征。吴亚卓告诉记者，“一方面为棚户区改造、基础设施及新型城镇化建设提供可持续的资金供给；另一方面，减缓地方政府为棚户区改造和城市基础设施建设而面临融资的压力，一定程度上缓释了地方债务增量压力和风险，为消化存量风险创造了空间。”

　　“加快棚户区改造，可以有力地拉动投资、促进消费，是今年稳增长的重要手段。今年稳增长不再依赖放松总量政策。一方面，货币政策的整体放松不容易引导资金流向，容易再次造成局部泡沫和物价压力；另一方面，经济下行过程中财政收入恐增长乏力，依靠积极财政的话，资金来源空间不大。采取发行专项债券的方式进行融资调和了两方面矛盾，并且可以起到稳增长的目的。”在 民生证券 债券研究员曹又丹看来，“从非标转到标准债权的发行，省去了中间转通道、转 信托 的环节，资金使用效率提高，加上国家信用隐性担保，成本就降下来了。采取市场化的方式发行，其利率必须要经市场认可。预计住宅金融专项债券的合理定价应该类似于铁道债和商业银行次级债，高于国开债。”

　　兴业银行首席经济学家 鲁政委 认为，住宅金融专项债券的“市场化”强调的是市场化运行机制，但不会完全复制现有的公开招标模式，此市场化非彼市场化。会议明确提出“向邮储等金融机构和其他投资者筹资”，这说明住宅金融专项债券有相对明确的投资群体，预计在邮储外不排除住房公积金、全国和地方社保基金等政策性资金，因此，不是对现有投资群体的争夺或替代。

　　回归政策性银行？

　　国开行对回归政策性银行的态度也颇为积极。其主要原因是“国开行作为商业银行，竞争不过其他商业银行。”但要改也不容易，国开行8万多亿元资产体量中，有一半已经商业化运营

　　无论怎么说，住宅金融事业部都弥漫着一股浓厚的政策性气味。

　　住宅金融事业部是否意味着国开行回归政策性银行？目前高层及国开行仍未有对外宣布“回归”的迹象。但多方分析认为，批准成立住宅金融事业部，正是回归的一个重要体现。

　　据悉，国开行早于2013年制定“三步走战略”，稳步还原其政府职能。不过，有关“三步走战略”的具体细节，国开行上下始终三缄其口，业内人士也少有耳闻。此概念也仅在央行主管的杂志《中国金融》中提及过一次。

　　“国开行8万多亿资产体量中，超过一半的业务已经商业化运营，回归政策性银行并不容易。”一位多年从事研究工作的银行业人士告诉记者，“国开行所剩不多的政策性金融业务中，最重要的是保障房融资和 铁道部 贷款。但是，铁道部融资有专门的铁路专项贷款，保障房尽管也有专项贷款安排，甚至在安徽、 湖南 等地推出了针对棚改项目的"债贷合一"融资安排，但面对逐渐高企的平台融资成本，不确定风险依旧压力很大。”

　　数据显示，截至2013年底，国开行累计发放城镇化贷款约7万亿元，占人民币贷款累计发放的62%，当年发放城镇化贷款10350亿元，占当年人民币贷款发放的68%。

　　其实，国开行对回归政策性银行，并不反感。业内人士透露，国开行对回归政策性银行的态度也颇为积极。其主要原因是正如一位业内人士表示，“国开行作为商业银行，竞争不过其他商业银行”。

　　据国开行2013年年报显示，截至2013年末，国开行总资产达8.2万亿元，不良贷款率为0.48%，资本充足率为11.28%（低于银监会对大型银行资本充足率达11.5%的要求），净利润为799亿元。

　　区别 美国 “两房”

　　其实，住宅金融事业部还有另一个名字：“中国版住房银行”能够产生如此联想，是因为业界很容易将其与美国“两房”进行比较

　　“美国模式是商业银行为购房者提供住房抵押贷款，随后将这类贷款包装成证券，最终进入二级市场。而国开行的住宅金融事业部是国家战略的具体落地，借鉴开发性金融的思路用商业银行手段去落实棚户区改造地方政府项目，但不涉及二级市场。”一位证券业投行部人士告诉记者。

　　美国“两房”，房利美与房地美，是带有政府性质的、两个联邦住房贷款抵押融资公司。作为以房贷证券化为主业的两家特殊金融机构，分别成立于1938年和1970年，由私人控股，受美国政府担保与支持，破产前它们所持有或打包担保的房贷总额高达5万亿美元，占据美国住房抵押贷款的一半还多。

　　中国社科院金融研究所银行研究室主任 曾刚 认为，美国“两房”的有些做法是值得借鉴的。其在全球金融危机中出现问题，主要原因与它的业务范围有关，它们几乎经手全美所有住房贷款业务，“而我们的住宅金融事业部要做的事情则很有针对性，主要就是棚改”。

　　“金融事业部作为国开行的新增业务部，既要满足需求，也要明确业务范围。"两房"业务范围太广，最后尾大不掉，因"资金池"期限错配给自己带来大烦恼。因此各国要依照各自的情况调整策略，不能完全照搬。具体到我们，可以只做保障房安居工程，不涉及一般性普通房地产业务。或者说只做政策性业务，把市场的东西留给市场去解决。”在曾刚看来，在利率市场化背景下，一些商业银行为了维持流动性，不愿意为居民住房按揭提供信贷，有些人希望政策性银行能够在这方面有所担当。“但如果把范围制定好，即便政策性银行不插手居民个人房贷业务，商业银行未来也可以依靠自身业务创新来保证这部分信贷刚需的供给，比如可以考虑把住房按揭贷款做成资产证券化，以增强自身的流动性。”

　　在国际上，政策性住房金融体系大致可分为四种类型：政府担保企业、政策性住房储蓄、强制性住房储蓄和公共住房银行。其中，美国模式为政府担保政策性住房金融机构进行市场化运作， 法国 模式是政策性储蓄加上国家开发银行公益性投资， 日本 模式则是政策性储蓄加上国家财政投融资体制。

　　“由于美国特色住宅政策性金融机构"两房"引发的次贷危机的一大教训，就是需要重视住房金融市场，研究住房金融制度的创新发展方向，积极但稳健地构建政策性住房金融机构。” 上海 财经大学公共政策与治理研究院首席专家陈杰认为，中国初定的住宅政策金融机构模式，某种程度上，介于法国模式和日本模式之间，在发行债券等方式来筹资方面类似日本住宅金融公库的独立法人性质，在筹资后的投资方面类似法国的国家开发银行公益性投资，但相对日本模式和法国模式，没有它们都有的长期稳定资金来源。