价格杠杆尚难起效 排污权交易“有价无市”困局待破

　　排污权交易制度作为生态文明体制建设的重要市场化手段，已在我国试点多年。《经济参考报》记者近期在重庆、福建等多地调研发现，近年来多省积极探索实行排污权有偿使用和交易制度，成效初显，但仍存在交易冷清、市场化程度低、价格机制不完善等方面问题。

　　专家建议，破解排污权交易叫好不叫座难题，需要从加强立法保障、强化执法监管、推进排污权市场化交易、形成合理价格机制等方面对症下药，彻底扭转企业“违法成本低、守法成本高”的局面。

　　从2007年以来，国务院有关部门先后批复了天津、河北、内蒙古、重庆、江苏、浙江、陕西等11个省市开展排污权有偿使用和交易试点，旨在通过发挥价格杠杆促进减排。记者采访了解到，近年全国排污权交易工作加速推进，重庆、福建、湖北、贵州等多地发文推动排污权交易工作。

　　 企业参与热情不高

　　在福建省三明市，《经济参考报》记者了解到，企业的排污权交易参与度有待提高。“三明排污权交易虽涉及到几十家企业，但单次成交额度不高，一些企业参与热情不高。”三明市环保局有关负责人说。

　　福建环保部门数据显示，从2014年9月首次实现排污权交易以来，截至去年10月底，福建排污权交易累计成交498笔，总金额1.05亿元。2015年前十个月成交458笔，成交金额8710多万元，其中三明市交易额为2532万元，居全省首位。

　　我国各地对排污权交易试点的工作加速推进。2014年，福建发布了省级排污权有偿使用和交易工作的指导文件，规定实施排污权有偿使用和交易的污染物为国家实施总量控制的主要污染物，现阶段包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等。

　　重庆市环保局副局长陈卫介绍说，重庆市在2009年启动了排污权交易试点。2015年出台实施方案，确定全市所有工业企业排污权有偿使用和交易工作，还组建重庆资源与环境交易所，作为专门的排污权有偿使用交易平台。

　　然而，记者调研发现，随着各地排污权交易相关工作的推进，排污权交易量有所增加，但仍存在交易市场冷清，企业购买意愿不强等问题。上海、北京、天津于2008年先后建立了环境交易平台，截止到去年底，北京、上海并没有排污权交易，而天津排污权交易同样寥寥无几。

　　陈卫说：“截至去年10月份，重庆排污权累计交易总额达1.6亿元，但排污权交易主要集中在一级市场阶段，整个二级市场活力不足。”

　　在重庆、湖北一些环保部门看来，排污权交易的指标多以取缔关闭污染企业取得的污染物削减量为主，真正由企业通过技术改造、污染治理腾出的排污指标余量则很少，所以交易规模总体较小且市场化程度不高。

　　“很多地方的排污权交易不是一个完全的市场行为，而是在环保部门协调下进行的，行政色彩浓。”湖北省宜昌市一位基层环保局的工作人员直言。

　　 多重原因导致交易遇冷

　　首先，在一些环保专家看来，法律约束不足导致企业违法排污成本低是排污权遇冷的首要原因。福州大学法学院黄辉教授认为，排污权成交量不大的主因是需求量不足。“企业超量排污，主动购买排污权的意愿并不强。这主要因为企业违法排污难以被有效监管。”

　　黄辉建议，要真正倒逼企业走正规路径排污，还需在法律执行上加大力度。

　　其次，排污总量控制不到位也是排污权遇冷的重要原因。

　　复旦大学环境经济研究中心副主任李志青认为，排污权交易的一个重要前提是总量控制合理，也就是根据生态环境承载力，每个企业都分配到一定量的排污权。但在实践中，总量的控制往往被放宽，一开始就给企业发放了较多的配额，这样企业一般不会有排放上的缺口，也就失去了参与的主动性。

　　“公司通过节能减排腾出一些排污指标，但一年多来却找不到买家，减排工程的资金投入都收不回来。”福建省三钢集团有限责任公司安全环境部一位负责人说，目前福建对排污权可交易权限设定了5年的有效期，若在有效期内没有出售，过期只能作废。

　　再次，价格机制不完善也影响着排污权交易。多位环保专家认为，理论上说，排污权交易能使企业在购买排污权和减少排放之间做出理性选择。当减排成本高于排污权市场价格时，企业会购买排污权。反之，如果减排成本低于排污权价格，企业会通过减排，省出排污权来出售，企业的行为会形成排污权交易市场的均衡价格。

　　在福建师范大学环境科学与工程学院教授甘晖看来，目前排污权交易的有效价格机制并没形成，排污权交易一级市场基本上靠政府定价，即使存在二级市场，由于行政干预过多，也难以形成合理的定价机制，各地在排污权有偿使用定价方法和依据方面不够清晰。

　　“目前排污权交易定价偏高，购买排污权让公司经营雪上加霜。近来企业利润下滑，仅10月单月就亏损30多万元。”达尔凯长扬热能重庆有限公司今年花了70万元购买了半年的二氧化硫和氮氧化物等指标。公司质量环境安全部经理李宣原说，企业购买排污权，比如每吨化学需氧量cod要1360元、氨氮2400元、二氧化硫970元、氮氧化物1200元，这都加重了企业负担。

　　“GDP至上”也导致排污权交易遭遇地方保护。一些环保专家表示，在GDP仍是各地追求主要目标的前提下，地方排污限制严格会对招商引资造成影响。

　　“地方保护主义也直接阻碍了排污权交易。”甘晖说，在一些地方政府看来，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，地方往往默许企业偷偷增加排污量。

　　此外，由于环境存在一定的流通性，排污权还会涉及跨区域交易的问题。由于我国的污染物排放指标分解到了各级政府，而各省市政策差异较大，这都阻碍了排污权跨区域交易。

　　环保部环境规划院副院长王金南说：“一方面大部分（地方）政府不会牺牲自己的GDP发展空间而把排污权卖给其他地方从而出现地方保护，另一方面由于我国的污染物排放指标分解到了各级政府，而各省市政策差异较大，交易基准价不一”，这些都对进行跨区域交易形成阻碍。

　　 “最后一公里”须对症下药

　　多位环保专家认为，目前我国的排污权交易机制正在逐步完善，但运行过程中暴露出不少问题，顺利完成排污权交易的“最后一公里”仍需要从加强立法执法、形成合理价格机制等方面对症下药。

　　黄辉等多位专家建议，应加强国家层面立法，提升监管惩罚力度，排污权交易是一项系统性工程，需要通过完善立法予以保障。应对环境执法、环境监测、总量控制指标核算、排污许可证、交易流程运作、价格核定等各环节进行明确规定，完善交易的配套制度。同时，针对在排污权有偿使用和交易过程中违法排污、弄虚作假等行为，提高罚款限额，严格处罚措施，彻底扭转企业“违法成本低、守法成本高”的局面。

　　李志青等建议，相关部门应科学合理地配置排污权指标，使排污权指标保持适度从紧的状态，从而体现出稀缺性。“而要控制总量，环保部门首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量，这就需要对单个排污源的排污标准防控好，保证技术到位，将跟踪、监测排污的真实数据量化，从而实现总量控制。”

　　一些地方环保部门建议，应由政府负责制定规则、确定总量、配额分配、执法监督等主要环节，而应由第三方交易平台负责具体交易、结算等具体活动，减少行政干预，促进交易平台、排污权初始分配和排污权交易定价的市场化。

　　同时，推动跨区域排污权交易。甘晖等人建议中央层面应加强顶层设计，出台相关交易规则，打破地区间壁垒，积极推动跨区域排污权交易，同时提高环保在地方干部考核中的比重。

　　“只有打破地区间的壁垒，实现全国一盘棋，排污权才能在不同的区域根据当地的实际情况进行调配。”甘晖说。

　　一些专家还建议，应积极研究探索排污权抵押贷款工作，以通过提高企业排污权的资产流动性，来提升企业参与排污权交易和加强排污权使用、管理的积极性，从而达到既能改善环境质量又能解决企业资金压力和融资难题的效果。（张军徐旭忠 董建国 双瑞 李思远）