从福山反思谈国家治理能力建设
三十年河西，三十年河东。
二十世纪九十年代初提出“历史终结论”而享誉盛名的学者福山近日大幅度修正了他之前的观点，核心话语从“自由民主”切换为“国家能力”，并对“自由民主”美国的混乱局面与政治衰败深感失望，感叹美国政治改革无望、死路一条(No Way Out)。福山这番反思引发了东西方政界和学界的强烈关注。
日裔美籍学者弗朗西斯·福山，在1992年出版的第一本著作《历史之终结与最后一人》中提出了“历史终结论”，即冷战结束以后，人类政治历史发展就到达终点——自由民主制度。福山认同黑格尔所说的在人类的欲望的推动下，历史不断进化制度不断演变。但是他认为资本主义和自由民主制度已是人类社会制度的终极形式，历史也就终结了。福山用这个论断作为依据把当时的世界分为两部分：自由民主国家和历史(演变中)国家。福山做出了上述论断可能与美国在冷战后期节节胜利有重大关联，虽然结论气势宏大，但他的论证过程并不能让人信服。
2014年9月底，福山新著《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》出版，经过多年的沉淀，他已经不再高捧民主与市场。福山的新书称，良治社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责。三者的实现顺序也非常关键，民主并不是第一位的，强政府才是。事实上，尚未获得实施有效治理能力就进行民主化的政府无一例外地都遭到失败，近期美国军事干涉或发生颜色革命颠覆的国家就是因为没有先形成良好的“国家能力”，仓促推行宪政民主制度后反而加剧了国家的混乱局面，错过了集中精力建立秩序发展经济的良机。因此，尽管美国在利比亚、阿富汗、伊拉克投入了大量军力和金钱，帮助他们建立了所谓宪政民主体制，但他们却已处于失败国家的状态，几近四分五裂。像ISIS这样的极端势力，虽然自称为伊斯兰国，但实力并不强，但他们赶上了伊拉克、叙利亚处于最衰弱状态的时机，竟然嚣张一时。
福山此处所强调的“国家能力”实际上是引用中国学者率先提出的概念。1993年，王绍光教授和胡鞍钢教授共同撰写了《中国国家能力报告》。在这份报告中，国家能力是指国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力。福山从吹捧自由民主与市场意外转身为推崇国家能力与强政府，这应是当前高烈度全球经济危机下中国经济发展独具优势给了福山以很大的震撼和灵感。福山也承认中国拥有极为强大的中央政府，中国的实现顺序是正确的。
福山给出的良治三要素：强政府、法治和民主问责，并给出了实现次序，可以说简单明了，但对于究竟要形成什么样的强政府、法治和民主问责含糊其辞，这是福山新著末尾留下的最大悬念。我暂且抛砖引玉，在这一问题上做进一步的探讨。通过对各国发展状况的观察，以及对近段时间国内外大事件内在逻辑的梳理，我认为要达到良治，即国家治理能力出色，能够促进社会进步、人民受益的发展，要按次序具备如下5个条件：1.高效的决策执行体系。2.足够的经济调度实力。3.落地的意识形态能力。4.人民本位的法治系统。5.完善的施政纠偏手段。以下展开论述：
1.高效的决策执行体系
一个强大中央政府的先决条件，就是需要具备高效的决策执行体系，这里既包含了决策高效，也包括了决策之后的执行落地高效。这个道理毋庸置疑， 在1992年邓小平南巡讲话推进中国经济改革继续深入之际，印度也在差不多在同时期启动了经济改革。正是由于中国相对印度突出的高效决策执行比较优势，如今中国经济改革的成功已经将印度远远甩开。2013年，中国经济GDP达到9.4万亿美元，而人口规模相近的印度却只有1.9万亿美元，相差接近五倍。
一般地，社会主义体制国家的决策执行效率优于资本主义宪政体制国家，而在宪政体制国家里面，中央集权制的决策执行效率优于联邦分权制，总统制优于议会制。这里有令人印象非常深刻的一个例子，印度德里爆发黑公交轮奸女大学生惨案后，民愤汹涌要求中央政府尽快解决妇女人身安全问题，印度总理辛格沉默近一周后仅表态理解民众的愤怒，没有针对如何解决问题给出任何承诺。辛格的无奈在于印度的分权体制，中央政府对新德里市的市政服务没有任何管辖权。
由于拥有能统筹政府与立法机构(人大)的中央政治局顶层组织和中央集权的国家架构，中国在重大施政决策与落地执行上具有较为突出的优势，这是我们改革开放成功的宝贵经验，应该写入宪法长期坚持。我国现在人均GDP还很低，急需继续高速发展迅速做大蛋糕，把握时机弯道超车欧美强国，这就必须保持高效的决策执行效率优势。在这个原则问题上稍有动摇，就会被听上去很美的“三权分立”、“多党普选”宪政口号蛊惑得堕入深渊陷阱，万劫不复。伊拉克、利比亚、乌克兰都跳下去了，已经给我们做了惨痛榜样，我们不能再跟着跳。
中国共产党是靠扎扎实实做基层群众工作得的天下，把党支部建设到村，把乡绅宗族统治割裂得一盘散沙的中国农村组织起来了。这是强大的组织动员能力，共产党凭借这种自上而下高度统一的执行力抗住了日寇的反复扫荡，打败了正规军兵员数是自己三倍多的国民党军队，在战后的废墟中建立起一个强大的工业化国家。今天虽然我们的经济发展还在受益于这种组织动员能力，但是这个高效执行优势开始受到一些势力的挑战，如村民自治贿选出的新乡绅，带有一些政治目的的宗教组织， 打着公民社会名头的非法NGO，甚或是分裂主义暴恐团伙。苍蝇不叮无缝的蛋，改革开放几十年来的经济发展成果固然喜人，但政府各级官员渐渐膨胀的私欲却滋生了毛主席曾反复警示的官僚主义，官员心中没有群众的疾苦，群众心中也自然会与政权拉开距离。近期党中央高度重视的群众路线实践教育活动显然是针对性地解决这一问题，但是地方官员们是走过场还是出自内心将决定着中国未来的走向。
2.足够的经济调度实力
1991年，苏联解体标志着冷战结束。此后，国际间竞争的主流从意识形态竞争转为经济发展竞争，这就是邓小平1992年南巡讲话启动的经济改革的最大价值所在。当然，其亲手从潘多拉魔盒释放出来的“私念”没有得到及时遏制所造成的社会危害，也是他始料未及的，但总体而言，邓的经济改革继承了毛泽东、周恩来一代领导人夯实的中国工业化道路，中国社会和人民于此过程受益，仅是实现6亿人脱贫这一项就足以名留史册。饿着肚子搞革命，必然是无法持续的。经济发展起来以后，反而会促进意识形态的影响力。
上世纪九十年代，中国忍着来自欧美国家针对意识形态的狂轰滥炸“闷声发大财”，历经亚洲金融风暴和2008年世界性经济危机冲击恢复最快发展最好，而曾经高举“宪政民主”大棒的欧美国家却开始在经济濒危后怀疑本国政治制度。就连民主灯塔美国总统奥巴马也表达了对国内局势的担忧。“美国最大的威胁，唯一能够真正削弱美国的力量，是美国人自己。我们的政治已功能失调。”他说，美国人应该把中东的分裂作为对自身的警示，如果政治派别不愿妥协，社会就无法正常运作。新闻媒体和不受控制的金钱与政治的结合，让美国政治无法在关键时刻发挥作用。真是对制度的不自信啊!
中国社会上下却开始对自己的社会主义道路愈发自信起来。无他，持续高速的经济发展成果让自己底气足了。中美在意识形态上的攻守易位趋势，最突出的原因是在这次全球性的严重经济危机中，中国中央政府的经济调度实力要优于美国联邦政府。
政府进行经济调度首要是财政手段，即财政支出、税收调节和银行利率汇率政策。中国在本轮经济危机中以财政支出加大“铁公基”基础设施投资牵引了内需发展，加大补贴出口帮制造业对冲了汇率损失，企业营改增与个人所得税起征点提高落实的减税政策，以及银行利率汇率及时响应中央政府决策，这些都有力帮助中国经济大船迅速转向渐渐远离经济危机漩涡，足以让因两党在预算案和税收政策上争斗不休没有成果的美国联邦政府黯然失色。而起央行作用的美联储事实上是一个私人金融寡头集团，代表的是大规模私人银行的利益。美国政府不仅难以直接调度它，甚至陷入了美联储的负债漩涡，按目前趋势一百年也无法还清。再加上美国政府不得直接干预私营企业的铁律，联邦政府不仅没有充足的经济调度实力让美国从经济危机中复苏，甚至自己都停摆关门了一段时间，衰败的迹象更加明显。
国企在国家战略安全、公共服务上面的重要作用广为人知，但国企在经济调度上面的重大作用却很少被提及。财政手段对于经济调节主要还是间接手段，而国企相当于是政府手中掌握的一张经济王牌，虽然经过多年的私有化减持，国企占中国经济的比重已不足30%，但是这张牌一旦打出来，其本身和示范作用所带动的经济体量足以确保国家经济政策能够迅速落实。2010年，国资委勒令78家国企退出房地产市场，就有效缓解了房地产过热带来的房价调控压力。中国企业向海外走出去的战略，也是以国有银行和国有企业为主推进的，国企航母带动了民企舰载机协同作战乘风破浪。而国企为代表的公有经济强调全民共同所有和共同分配，是一种“天下为公”思想，至少从机制上可以防止收入和财富不至于进一步流向少数人。在未来中国，国有企业将是跨越贫富鸿沟、实现共同富裕的重要载体。
3.落地的意识形态能力。
意识形态工作就是讲清我们中国社会主义道路的道义性。讲得清，社会主义事业就会得到人民发自内心的认同而蓬勃发展，就会有力回击境外势力的分化瓦解图谋。讲不清，民众会用脚投票疏离于国家建设事业，国家的政治安全和社会安定也会受到重大威胁。只有做好意识形态工作，才能有力地确保以经济为中心不偏离航向。
中国共产党意识形态能力的出色是有传统的。长征前，中共的意识形态话语是“打土豪、分田地”，到延安后是“停止内战，一致抗日”，解放战争中是“打倒蒋介石，解放全中国”。多是出自毛泽东的手笔，全部简单、易记、实在，更关键的是其内容在每个时期都能引发最广大人民群众的认同。这就是抓心，也就才能真正地在人民心中落地生根，把党的命运和人民的命运紧紧地连接在一起。
新中国成立以后，意识形态工作也一直摆在与国家建设同等高度的位置上，如改革开放期间的“以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则”，物质文明和精神文明的建设，从来不能偏废。
中国梦的“实现中华民族伟大复兴”又复苏了中共意识形态话语简单、易记、实在、抓心的传统。能够激发国内外中华子孙的奋斗热情。因为1840年后中国那百多年被西方列强欺凌的黑暗日子，是每个中国人挥之不去的心结，中华民族复兴了，中国富强了，这个心结才能随之消散。这是当前爱国民众的最大公约数。名头源自西方的中国公共知识分子们，为了引导国人跪服于西方鼓吹的普世价值，竟不惜造谣诋毁中国的历史和现实，这是自绝于人民的愚蠢战略，属于自己污名化自己，难怪短短几年公知就在整个互联网的语境中臭名昭著。文以载道，文艺承载着助推实现中国梦的重要力量，又怎么可能邀请诋毁中国的人来传递这一导向呢？
中国社会价值观的最大公约数是什么：“爱国”，语义清晰且直击当前舆论造谣煽乱时弊，居首。第二个话语建议是“为民”，人人都应秉持为人民服务信念，而国家也是要为人民谋求幸福。第三个话语建议是“共富”，共富是当前这个阶段最能号召人民参与社会主义建设事业的口号，也是社会主义事业的道义所在。第四个话语建议是“平等”，平等是人类社会向前发展的指向标，社会主义中国更应该理直气壮地不懈追求。
4.人民本位的法治系统。
近日召开的十八届四中全会，媒体报道称罕见地以“依法治国”为主题内容。其实，这并非意料之外。2011年，我发微博断言：“中国最大的问题是法治。”为什么这么说？因为在人的思想追求中优先级最高的公正、平等主要是通过法治来实现。而一旦法治不公正、不平等出现，就会最大程度的激发民众潜在的抗争情绪。依法治国建立良好的社会秩序，有利于社会主义事业的向前发展。
中国应建设什么样的法治？我国的社会主义性质决定了应该建设人民本位的法治系统。人民本位首先要明确法治要服务于人民。在人类历史的各个阶段，以及在当今的各个国家，法治都是有阶级性的，这是事实，若不承认纯属自欺欺人，因为法治核心要义是遵循法律条文，而法律条文的书写制定是主观的，而解释运用就更具主观性。举个例子，美国的法律文书带有明显的精英化风格。动辄上千页，超长的语句，生涩难懂的冷僻词，还遍布拉丁文，不提供英语译文。美国的律师、检察官、法官都曾在法学院接受过教育，而拉丁文是法学院的必修课。这样法律条文就只能由法律精英解释运用，形成了法律精英对于诉讼的垄断地位。而美国的高额保释金制度和律师服务高收费，更坐实了美国的法治更多地是为资本精英所服务。没钱请好律师，无辜平民也可能蒙冤羁押，有钱请大律师团队，杀妻凶手辛普森也能找到法律漏洞逍遥法外，以所谓“证据被污染、程序不合法”为由逃避了刑事罪责，强奸了实质正义，对受害者毫无公正可言。如果中国的法治系统走向这种司法精英化，进而到达法治被财富奴役，那么中国的法治进程便可以说是失败了。
人民本位的法治系统，必须建立在人民民主专政的基石上，并不断用人民民主专政来校正法治的前进方向。宪法总纲第一条便清晰写明：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”人民民主专政的内涵是什么？毛泽东在《论人民民主专政》文章中开宗明义：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。为什么理由要这样做? 大家很清楚。不这样，革命就要失败，人民就要遭殃，国家就要灭亡。”法治是国家政权的治理工具，不坚持人民民主专政，人民共和国都将灭亡，法治又岂能独存？
依法治国，不仅有助于隔断财富寡头向政治权力的渗透，更是削藩的利器，即打破由人治形成的地方保护主义。我自2011年便提出，司法垂直管理是势在必行的。可以试行县市层级法院检察院公安归属省级部门以及中央部门的两层垂直管理，最大程度地减少地方政府对司法公正的干预。
5.完善的施政纠偏手段。
中国走在探索社会主义的中国道路上，前路没有成功榜样可以效仿，因此在探索过程中难免会出现一些曲折。这就需要我们用两个标尺来检视施政并及时作出调整改善，第一个标尺是实事求是，不仅要看是否符合中国的实际，也要看是否符合时代的实际，有些施政在某一发展阶段是对的，可能到了下个发展阶段就会起阻碍作用。第二个标尺是人民利益，要检视施政是否有利于人民的短期利益，是否损害人民的长期利益。
除了施政者的自觉纠偏，来自外部的纠偏手段也是非常重要。第一个层面便是舆论空间，尤其是更代表草根民意的网络舆论，2011年~2013这几年，是爱国网民自发抵制并揭露泛滥煽怨谣言的艰辛时期，但培育了一大批能够跳脱媒体、大V“鸡汤加谣言”洗脑模式的理性网民，因此国家在2013年中痛击网络谣言行动得以一举扭转互联网舆论风气。今日，网络舆论中的理性批评与建言已经形成规模，当政者应该完整地收集并分析检视施政不足，有则改之无则加勉。第二个层面便是民主问责。各级人大代表和政协委员不仅在每年两会时发挥作用，平时也应开通微博、公开邮箱电话的方式最广泛地收集民间对施政的各种意见建议，并整理提交相关部门答复并跟踪改善后果，然后及时地公布信息。若能形成一个相对合理的标准化流程，就可以在全国大力推广。这种及时问责的民主实践，比摆不脱作秀、党争、贿选等怪现象的选票式民主更具实用价值。
人民呼唤良治，经济社会发展需要良治，中国虽然在某些方面已经走在其他国家的前面，但是仍有很长的路要走，如何从制度和思想上扭转官场腐败风气就是一个考验国家治理能力的长期课题，需要综合运用上述五种手段方能得到妥善解决。
在美国学者福山发表这部新著之前的2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》便提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
东西方政治领域的这一次共鸣，会带给世界多少变化，我们拭目以待。(作者是时评人)