人民之声报：法治政府离我们有多远
03.04.2018 22:23
本文来源: 法制办
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□记者 高勇
法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出，用10年左右的时间基本实现建成法治政府建设目标。2012年党的十八大提出，到2020年全面建成小康社会时，法治政府基本建成。党的十九大提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。
法治政府建成时间点的调整，恰恰是党中央准确把握法治领域社会矛盾、认识法治政府建设不充分、不平衡的结果，是综合考虑各种制约因素作出的理性判断。按照这个时间表，最终基本建成法治政府，仍需付出很大努力。
3月28日，甘肃省十三届人大常委会第二次会议听取了省政府关于2017年依法行政工作的报告。常委会组成人员审议时认为，2017年，全省上下以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，法治政府建设取得了不少积极进展。但也必须清醒地认识到，法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分，是一项长期重大的历史任务，是国家治理的一场深刻革命。深化法治政府建设实践，必须坚持问题导向，抓住我国社会主要矛盾在法治政府建设领域的表现，重点解决法治政府建设不充分、不平衡的问题。
法治政府建设进入“快车道”
按照党中央、国务院关于建设法治政府的各项决策部署， 2017年，甘肃省各级行政机关深入推进依法行政、加快法治政府建设，年度各项主要目标任务取得积极进展。
加强组织领导是深入推进法治政府建设的重要保障。省委高度重视法治建设工作，把法治政府建设纳入省管领导班子和领导干部政绩考核体系，与经济社会发展同部署、同推进。省委书记林铎任省委全面推进依法治省工作领导小组组长，主持召开相关会议，研究工作举措，制定工作要点，建立工作台账，对依法治省和法治政府建设工作提出明确要求。省政府主要领导、分管领导认真履行推进法治政府建设第一责任人职责和分管职责，积极部署法治政府建设工作，经常听取工作汇报，协调解决遇到的困难和问题。省政府常务会经常研究法治政府建设有关议题，就重大事项作出决策安排。各地各部门采取各种措施，加强对法治政府建设的组织领导和安排部署。
法治政府建设纳入党委统一领导的范围，必将进一步强化法治政府建设的组织领导，加快法治政府建设进程。
为最大限度减少行政审批事项，省政府持续深化行政审批制度改革，2017年，先后两批公布取消调整和下放行政审批项目等事项106项。严把新增行政许可“入口关”，全省行政审批事项连续实现“零增长”。及时对各部门已发布的行政权力事项清单、公共服务事项清单进行规范、完善和更新，截止2017年底，共调整更新省政府部门行政权力事项1016项。在全省范围内开展“放管服”问题大排查，对基层反映的“接不住、管不好”等突出问题进行全面摸排，逐条逐项梳理整改。
为进一步提升政府服务质量，制定了《甘肃省投资项目并联审批办法》，大力推行“项目信息网上申报、申请材料一窗受理、审批过程并行协同、审批结果关联共享”的并联审批模式。推进省政府政务大厅“一窗受理”模式改革，进一步优化重塑内部衔接程序和机制，设立省级重大项目并联审批综合窗口和5个综合服务区，为企业和群众办事提供更加便捷、高效、优质的服务，基本实现所保留的行政审批项目办结时限缩短30%的目标。出台了《甘肃省深入推进“互联网+政务服务”工作方案》，推进全省一体化网上政务服务平台建设，推行政务服务事项网上办理。印发《甘肃省政务信息系统整合共享实施方案》，推动行政审批中公民、企事业单位和社会组织基本信息共享，为网上政务服务等跨部门业务应用提供数据支持。积极开展“减证便民”专项行动，制定《省政府部门开展“减证便民”专项行动实施方案》，集中清理涉及群众办事创业的各种证明事项和盖章环节，取消证明事项63项。
为不断完善依法行政的制度体系，加强了重点领域的立法工作，2017年，省政府常务会议审议通过并提请省人大常委会审议出台《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》等地方性法规 5部，制定《甘肃省尾矿库监督管理试行办法》等省政府规章10部。认真落实党中央、国务院关于加强祁连山生态环境保护工作的决策部署，完成了《甘肃祁连山自然保护区管理条例》的修订工作。组织开展自然保护区地方性法规、政府规章和规范性文件专项清理工作，梳理出需要修改、废止的自然保护区地方性法规、政府规章和规范性文件目录。认真组织开展涉及“放管服”改革的规章、规范性文件清理工作，共清理省政府规章137件，已废止26件，修改3件，拟修改13件。全省各级政府共清理需要废止、修改、失效的规范性文件5259件，率先在全国完成该项清理工作。加大对规范性文件的备案审查和纠错力度，2017年，共审查报送省政府备案的市州政府规章、行政规范性文件146件，对其中存在违法违规问题的6件规范性文件进行了纠正，对公民、法人提起的4件规范性文件进行异议审查，并责令制定机关限期自行纠正。
为不断健全决策机制，提升依法决策的水平，省政府将法制审核作为省政府常务会议议题的必经程序，并使之制度化、规范化。2017年，省政府将390余件重要行政行为、重大投资项目、行政合同和政策文件交由省政府法制办从合法性、适当性、可行性和法律后果等方面进行法律把关、咨询论证和提出法律意见建议，预防减少法律纠纷，确保行政行为合法高效。注重发挥法律顾问作用，省、市、县三级政府法律顾问实现了全覆盖，县级政府部门、乡镇政府和村（社区）聘请法律顾问的范围逐步扩大。各级政府注重健全完善相关制度，积极为法律顾问开展工作创造条件、提供保障，激励法律顾问更好发挥“外脑”的新型智库作用。
为推进严格规范公正文明执法，积极开展重大执法决定法制审核制度试点工作，截止去年11月底，全省共审核重大行政执法案件14339件，提出法制审核意见3956条，试点工作取得明显成效。全面推行“双随机、一公开”监管，全省2324个行政执法部门实现“双随机”监管全覆盖，执法监管效能进一步提升。截止2017年底，完成抽查检查市场主体3246批次249155户、非市场主体1974批次3721户，抽查检查结果公示率达到78.05%。全面清理行政执法主体和执法人员资格，对全省各级执法主体进行全面清理，审查行政执法主体资格证8731个，取消126个，变更388个；对141355个行政执法人员资格进行审核，注销2451个，变更2488个。组织行政执法人员资格考试56场次，对9481名新增执法人员进行了网上考试，考试合格率达到85%。稳步推进综合执法体制改革，召开全省推进城市执法体制改革改进城市管理工作电视电话会议，对城市管理执法体制改革进行全面部署。张掖市肃南县积极探索乡镇综合执法工作，整合市场监管、国土、环林、水务、安监、草监等县直部门在乡镇的派驻机构、执法力量及职能，组建乡镇行政综合执法大队，以委托执法方式承担62项行政执法事项，执法效能进一步提高。
为使行政权力规范运行，省政府认真落实法治政府建设年度报告制度，书面向国务院、省委报告年度法治政府建设工作，向省人大常委会作年度依法行政专题报告，并在甘肃省政府法制信息网公开报告内容。规范复议监督和行政应诉程序，以省政府规章形式出台《甘肃省行政复议和行政应诉若干规定》。 2017年，全省各级行政机关接到人民法院书面通知负责人出庭应诉案件1745件，行政机关负责人出庭应诉950件，平均出庭应诉率达到54.84%。强化审计监督，印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，推进公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖。围绕重大政策措施落实、精准扶贫、环保督查等重点领域，强化行政监察，立案查处各类违纪违法案件7141件，给予党纪政纪处分8905人。大力推进政务信息公开，出台贯彻落实国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》实施细则，开展基层政务公开标准化试点工作，强化公开平台建设和考核监督，政务公开制度化、标准化、信息化水平有效提升，政府更加公开透明。
为筑牢依法行政的能力基础，各级政府领导干部坚持带头学法，营造尊法、学法、守法、用法的浓厚氛围。组织多层次法治业务培训。开展全方位法治宣传，委托省社会科学院法学研究所作为第三方评估研究机构，组织编写《甘肃法治政府建设蓝皮书（2016）》，通过甘肃省政府法制信息网和甘肃日报“建设法治政府专栏”两个宣传窗口，全面宣传展示我省法治政府建设成效。
法治政府建设亟待补齐短板
一年来，甘肃省各级行政机关在依法行政方面做了大量工作，法治政府建设取得了阶段性积极成效，但与建设法治政府的要求，以及服务全省经济社会发展的需要相比，仍有一些差距，存在一些短板。
据省政府2017年依法行政工作报告反映，一些地方和部门领导重视程度不够，缺少推进法治建设的主动性和实质工作举措，存在以文件落实文件、以会议落实会议的形式主义问题。
在“放管服”改革中，一站式审批的要求未全面落实，相对集中行政许可权推进力度不够，“信息孤岛”没有完全打破，不少便民服务事项没有集中到政务大厅和网上办理，群众对改革成效的获得感不强、满意度不高，离“最多跑一次”的要求差距较大。
部分领域和单位存在执法监管不到位、执法裁量基准不执行、执法程序不规范和罚缴分离制度不落实等问题。重大行政执法决定法制审核试点工作推进过程中，一些试点地方和部门，严重缺乏法律审核专业工作力量和人才，成为制约试点工作的短板。
综合执法体制改革进展不快，改革的整体统筹规划不足，推进工作的具体举措不够、动力不足，牵扯到编制、人员变动的改革措施协调难度大，执法资源整合不够深入。
在规范性文件备案审查工作中，漏报甚至瞒报的现象仍然存在，个别地方和部门忽视法制机构的事前合法性审查，导致出台的一些制度措施存在违法违规现象。
在个别地方和部门立法及政策制定过程中，大局意识不够强，审核把关不够严格，工作不够严谨细致，与上位法衔接不够严密，造成不良后果。市州被赋予地方立法权后，政府立法工作机构和力量没有得到相应加强，跟不上形势发展的需要，制约着政府立法工作的开展。
在省十三届人大常委会第二次会议上，常委会组成人员审议时提出，近年来，法治政府建设取得了不少积极进展，但也必须清醒地认识到，法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分，是一项长期重大的历史任务，是国家治理的一场深刻革命。要如期实现目标，仍需付出很大努力补齐短板。深化法治政府建设实践，必须坚持问题导向，抓住我国社会主要矛盾在法治政府建设领域的表现，重点解决法治政府建设不充分、不平衡的问题。
不少常委会组成人员认为，法律的生命力在于实施，法律的权威在于执行，谁来实施、谁来执行，这就需要实施者、执行者本身要具有责任担当精神，要具有较强的法治观念和法律素养。领导干部是“关键少数”，在依法行政中起着关键作用。因此各级领导要带头遵守宪法和法律，不仅依法规范自己的行政行为，更要树牢尊崇宪法、敬畏法律的思想自觉，从而带动各级国家工作人员做好依法行政工作，持续夯实法治政府建设的基础。
有的常委会组成人员认为，依法行政要在“依什么”、“怎么依”上下大功夫。现在法律、法规数量多，相关法规交叉内容不少，政府有关部门在工作中既要准确理解相关法律原意、找准依据、严格执法，又要增强执法的针对性、操作性和有效性，努力解决好政出多门、相互矛盾甚至变形走调的问题。要按照国家深化改革的部署，坚持目标导向、问题导向、任务导向和群众利益导向，以人民群众满意不满意为主线，进一步转变政府职能，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，围绕实施机构改革和持续做好“放管服”工作，有力破解重点难点问题，努力在减权、放权、监权上迈出新的步伐，真正激发各方活力。
“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”是党的十九大提出的重要任务。有的常委会组成人员提出，强调严格规范公正文明执法，是因为在法治政府建设领域，执法既是难点也是重点。虽然执法领域的改革持续推进，但是，执法体制不顺、执法权威不足、执法效率不高、执法不规范、不作为和乱作为等问题依然突出。为此建议，解决这些问题，需要总结近年来行政执法体制改革的经验，统筹使用编制资源，充实基层执法力量，实现执法重心下移；建立领导干部干预执法的记录通报和责任追究制度，树立执法权威；建立与政绩考核挂钩的执法绩效考核评价制度，切实推动规范化执法建设，提高执法效率；落实执法问责制度，防范执法中的不作为和乱作为；落实执法资格考试和持证上岗制度，提高执法人员的素质和能力。
有常委会组成人员提出，综合执法是我国行政执法体制改革的重要探索成果，是解决我国行政执法碎片化，整合执法力量、提高执法效率的重要手段。然而，这一执法体制在我省的推进工作仍较滞后。部分地方的推进工作尽管取得了积极成效，但由于改革统筹不足，出现了各自为政的情况。行政体制改革不仅仅是简单的部门合并，改革的推进不能依靠地方政府各自为政，需要加强宏观统筹规划。为加快改革步伐，加强省级政府的统筹规划，有助于理顺部门之间的关系，界定综合执法权责边界，整合执法资源，促进机构、人员、职权、责任和执法程序的深度融合。
如何充分发挥和接受现行体制内的几种监督方式对促进依法行政不可替代的重要作用？有的常委会组成人员建议，要充分重视规范性文件备案审查对依法行政的监督作用，除了严格执行规范性文件制定、备案程序，还应当建立合法有效、全面准确、公开权威、更新及时的各层级行政机关规范性文件目录库，方便行政机关层级间的备案审查和报请人大常委会备案审查，实现规范性文件的动态管理和监督。要充分重视司法审查对依法行政的监督作用，除了依法坚持好行政机关负责人出庭应诉行政案件制度，对司法机关通过司法办案审查出的行政机关在执法过程中存在的不足或问题，以司法建议形式告知有关行政机关的，应当建立并坚持向司法机关回执整改情况的制度。同时要畅通行政执法与司法执法之间的衔接路径，实现两者的无缝对接。要把行政层级监督进一步落到实处，如通过解决行政复议力量不足和提升复议质量水平等问题，进一步提高行政复议办案质效和社会公信力，畅通行政复议渠道，依法扩大行政复议受案范围，建立健全行政复议、行政诉讼、信访等跨部门协调衔接机制，引导行政相对人理性表达诉求，将更多的维权诉求纳入到行政复议的救济途径之中，强化行政复议在行政监督、化解行政争议中的主渠道作用，维护和保障行政权力公正、稳定运行。要进一步强化对审计监督和监察监督意见的整改落实，健全并坚持将整改落实情况向审计、监督部门及时回馈制度。
一些常委会组成人员提出，各级人大及其常委会要按照法律赋予的职权，不断总结，注重实效，在内容、形式、机制上改进完善，做到既正确监督，又有效监督，切实增强监督实效，确保行政权力在法制轨道上阳光运行。
转自：人民之声报4月3日第4版
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03.04.2018 22:23
