专家：减税降费倒逼养老保险加快改革步伐
中国社科院世界社保研究中心主任
郑秉文
继今年2月底国务院常务会议决定将失业保险费率由3%降至2%之后，日前又决定将工伤保险平均费率从1%降至0.75%，生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。显然，这两次行动是落实李克强总理在今年“两会”上所做的《政府工作报告》中指出的“降低失业保险、工伤保险等缴费率”。
在当前经济下行压力大、企业需要减负的环境中，国务院常务会议多次研究进一步减税降费的举措，让企业轻装前进，推动社会创业创新。在五项社会保险中，连续两次对三项保险费进行下调，那么，下次能否轮到养老保险和医疗保险呢？在五险费率合计45%中(这是理论值，各地实际执行水都略低一些)，失业、工伤和生育三险分别仅为2%、1%和1%，合计仅为5%，只是一个“零头”，而养老(28%)和医疗(12%)是大头，二者合计高达40%。为什么没有动养老和医疗呢？本文这里深入分析的仅是养老保险制度收支状况及其降低费率的可能性，医疗保险将另文专述。
三险费率下调具有可行性
一般来说，在现收现付、运用大数法则集合当期风险和追求当期财务平衡的社会保险制度中，判断保险费率高低的一个重要标准是在既定待遇水平和既定资格条件下，该项社会保险当期的收支现状、中期的收支趋势和财政转移支付的情况，除非存在其他制度目标。例如，“故意”提高费率，以期获得一个资金池，旨在提高投资收益率，获取高额回报，以减轻下一代参保人的费率负担，获得世代公平(1997年加拿大基本养老保险制改革就是采用了这个模式)。如果该项社会保险的待遇水平符合政策法律规定，但却长期以来收大于支，年年都有较多结余，就说明该项社会保险费率存在下降空间，或说明存在其他问题，比如制度瞄准率较低等。反之，如果长期收支相抵，就说明大致是均衡的，费率下调会导致财政风险。如果逐渐出现收不抵支，缺口逐年扩大，财政介入成为常态，就说明存在其他问题，至少说明不能降低费率。
在五项社会保险中(主要指城镇职工)，在已经宣布下调的失业、工伤和生育三项社会保险费率中，雇主缴纳4%，雇员仅为1%(失业保险)。孤立地看这三项保险费率，他们大大低于养老和医疗保险。但是，纵向看，四项保险缴费收入合计形成的基金积累规模增长速度十分惊人：2003年仅为437亿元，2013年竟达5197亿元，10年增加了11倍。三项保险基金规模增长如此之快，举世罕见。
一方面，基金快速增长是好事，说明基金支付能力大大加强，社会保险的物质基础更加雄厚；另一方面，基金规模异常增加说明费率高企，存在下调空间，尤其在投资方式十分落后和贬值风险加大的外部条件下，应该及时采取措施。制度目标追求的应是当期平衡，略有结余。否则，不仅影响参保人当期消费能力，不利于拉动内需和转变增长方式，而且还有损社保制度公信力。
重要的是，多年来三险基金收大于支，基金余额的形成几乎完全来自缴费，财政基本没有介入，降低费率只不过降低基金储备余额而已，不会诱发财政风险。比如，截至2014年底，失业保险基金的备付能力是7.2年，工伤保险是2.0年，生育保险是1.6年。
下调养老保险费率将诱发财政风险
城镇职工基本养老保险基金的备付能力虽然与工伤和生育相差无几，为1.5年，但是，形势确实天壤之别。
一方面，从“名义”上讲，养老保险的法定费率确实很高，雇主缴纳20%，雇员8%，合计达28%，在世界各国中排列前15名左右。目前，比中国费率高的发达国家有西班牙、荷兰、意大利等，新兴市场国家有波兰、捷克等。
但是，在现实生活中却没有收缴上来这么多的钱，因为有些省份明确降低了费率(广东和浙江等，珠三角很多城市的单位缴费只有10%-13%，而不是国家规定的20%)，相当数量的职工个人降低了实际的缴费基数。例如，年收入10万元的话，实际是按6万元做基数缴纳的，这几乎是公开的秘密。“实际费率”与“法定费率”严重偏离的现象说明，制度设计中存在严重的负激励问题。世界上几乎没有第二个国家如此鲜明地存在“两个费率”。
这里以2013年的统计数据来考察“两个费率”之间的偏离：国有单位平均工资是52657元，城镇集体单位38905元，当年的缴费人数是2.41亿，这里假定其平均工资基数大约为40000元(国有单位已基本全部参保，考虑到相当数量的城镇集体单位和灵活就业人员参保因素)，其费基应是9.64万亿元，打折之后理论上的缴费收入应为2.6万亿元，但真实的“正常缴费收入”仅为16761亿元，大约少收入三分之一(9200多亿元)。
“两个费率”存在如此差距，可用养老金替代率来予以佐证：2012年全国养老金月均是1742元，城镇在岗职工月均工资是3966元，替代率大约是44%。相比之下，美国养老金替代率是40%，与中国大致相当，但其缴费率只有12.4%，还不到中国的一半。需要说明的是，这是在全部正常收入都用于全部支出之后的替代率，如果为了留有结余而人为降低替代率，那将另当别论。这里继续剖析2013年的收支情况：真实的“正常缴费收入”为16761亿元，加上642亿元利息收入，合计为17403亿元，而养老金总支出是18470亿元，就是说，存在缺口1067亿元。
那么，既然存在缺口，如何解释每年“出现”的几千亿结余呢？这是因为还有两笔“额外”的收入。这里还以2013年为例：一笔是2258亿元的“非正常缴费收入”(主要包括四项，即预缴、补缴、历史清欠、其他收入)，一笔是3019亿元的财政补贴。把这两笔相加之后，2013年就出现了4210亿元的“当期结余”。
在没有实现全国统筹的条件下，由于地区经济发展很不平衡等原因(例如，流动人口空间分布不均、老工业基地等)，每年的结余都沉淀在发达地区，欠发达地区收不抵支，其养老金发放缺口不能用“一平二调”的办法从发达地区予以调拨，而只能靠财政补贴来解决。所以，在目前每年都离不开财政补贴的情况下，如果再全国统一降低费率，那就势必加大财政转移支付的压力和规模。换言之，尽管费率这么高，但事实上“正常缴费收入”仍然低于养老金支出，如果降低费率，就会加剧收不抵支的现状。
降低养老保险费率的两个条件
养老保险存在“两个费率”，这是一个“常态”，而不是个别现象，这里再继续考察其他几个年份的数据：
——2012年“正常缴费收入”14531亿元加上利息收入573亿元，合计仅为15104亿元，而养老金支出是15562亿元，存在缺口461亿元；由于有了“非正常缴费”2249亿元，财政补贴2648亿元，于是，当年“结余”就高达4439亿元。
——2011年“正常缴费收入”12058亿元加上利息446亿元，合计仅为12504亿元，而当年的养老金支出是12765亿元，存在缺口261亿元；但由于当年有“非正常缴费”2119亿元，财政补贴2272亿元，所有这些相加减去12765亿元养老金支出之后，“结余”高达4130亿元。
十几年来，养老保险财务状况就是这样运行的，它呈现出一个矛盾体：费率很高，但费率降不下来，这意味着，畸形的养老保险制度绑架了财政。学术界关于“降低费率”的说法和呼声由来已久，至少已有十多年，但却始终没敢“动”它，成为一个互为条件的悖论，“麻秆打狼，两头害怕”。参保人和参保企业认为，之所以道德风险猖獗，收不上来钱，其直接原因就是费率太高，如果降下来，降到真实的费率水平，费率和费基就自然而然“做实”了，缴费就马上会真实起来；但主管部门始终认为，如此之高的费率都收不上来钱，都需要年年给予财政补贴，且一年比一年多，降下来就更收不抵支了，那时，再提高费率可就不容易了，到时责任由谁来承担？
博弈的双方都有自己的道理，谁也不敢迈出第一步，这就是费率始终居高不下但又没有下降的根本原因。我认为，解决费率高的关键不在于谁有勇气迈开第一步，那是没有意义的，下降之后，对收不抵支的地区而言，缺口更大，财政补贴规模将会相应增加。对广东等收大于支的发达省份而言，丝毫不影响他们庞大的余额储备。所以，下降之后，只会增加财政对欠发达地区的补贴规模，降多少就要补贴多少，而不可能会出现“奇迹”。全国各地区各企业会自动恢复到本来应该的缴费水平，在目前制度负激励的条件下，这是不可能发生的。出路在于改革制度本身，在于尽快按照十八届三中全会《决定》的部署，对养老保险制度进行全面深化改革，使之能够满足如下两个条件。
第一，按照三中全会《决定》提出的坚持精算平衡原则，扩大精算中性因素，增强制度的激励性。这样做的目的是鼓励真实缴费，逐渐缩小“两个费率”的差别，最终使两个费率趋同为一个费率，即法定费率与实际费率基本重合起来。只有真正实现多缴多得的原则，参保人就会主动真实缴费，各种逃费和避费的道德风险就会自动消失。住房公积金制度之所以生命力长久，之所以不存在“两个费率”，就是因为它遵循的是多缴多得的原则。所以，在降低费率之前，应先对制度结构进行全面深化改革。不改革，就不可能实现真实缴费，就不可能降低费率。
第二，按照三中全会《决定》提出的实现基础养老金全国统筹。目前，养老保险基金的管理层次主要是以县市为主，统筹层次太低，这在全世界都是十分罕见的，它不仅成为很多弊端的根源(例如，每年“吃掉”大量财政使之转化为国有银行存款；劳动力跨地区流动十分困难；政策和制度碎片化情况严峻等)，而且也是法定费率居高不下的主要原因。因此，在这轮养老保险制度改革中，实现全国统筹层次是改革的主要目标之一。实现全国统筹之后，发达地区和欠发达地区的基金融通问题就迎刃而解，欠发达地区就无需财政介入，这就为降低费率创造了条件。
简言之，只有不折不扣地贯彻落实三中全会《决定》全面深化改革的战略部署，降低养老保险费率就水到渠成。