不断提高政府治理在新型城镇化中的水平

　按照推动方式的不同，学术界把城镇化进程概括为两种模式：“自上而下”的城镇化和“自下而上”的城镇化。“自上而下”的城镇化过程中，政府发挥主导作用，政府按照城市发展和经济社会发展规律进行战略规划，运用计划的手段推动城镇投资和建设的一种“包办型”制度变迁模式；“自下而上”的城镇化，则是由农村、社区、企业、家庭以及个人等民间力量推动的城镇化，是一种主要依靠市场力量自发推动的变迁模式。我国国情决定了长期以来政府主导型的城镇化模式一直占主导地位，但是，随着市场经济的发展，新型城镇化的推进，这种模式的弊端也在逐渐凸显。因此，需要不断进行政府改革，逐步过渡到政府治理上来，就是市场主导型的城镇化模式。

　　“创新”一直以来是社会各界高度关注的热点问题，除了科技创新会带来价值之外，通过政府治理创新改善生产关系，同样会带来生产力的提高。在公共管理领域，经济理性和新制度经济学给政府治理带来了革命性的“创新”，成为现代国家治理最受追捧的理论。

　　随着改革开放市场经济理念进入我国主流社会，经济理性逐步取代传统的计划式政府管理模式，新公共治理越来越受到关注，逐步成为现代政府治理模式的典范。新公共管理摒弃了传统的官僚垄断管理模式，逐步引入私营部门依照市场方式进行管理，在公众服务中强调用户导向，服务为本，注重效率，激励相容。拉森（Ｒａｎｓｏｎ）和斯图亚特（Ｓｔｅｗａｒｔ）认为，现代政府应该视人民为用户，充分利用市场机制，治理私营部门的经济活动，尊重契约精神。这也是我国当下进行政府管理创新的出发点和落脚地。

　　新型城镇化建设，是一项系统工程，需要集全国上下各个群体的力量，仅依靠传统的计划经济“全能政府”的模式，很难调动各阶层的力量。所以，也有学者建议随着“人口红利”逐步消失，需要释放新型城镇化改革的红利，挖掘“人才红利”，才能创造下一个高增长的十年。依托政府管理创新和改革释放的重大红利，来解决城镇化过程中存在的问题，将是未来经济新的增长点。

　　新型城镇化过程中政府治理的必要性

　　在我国城镇化过程中，政府干预主导城镇化整个过程，包括户籍政策、土地政策、行政区划政策、规划政策、投资政策等。新型城镇化中，要求政府转变角色定位，由最初的重在建设发展，重在提高各经济指标而忽视治理，向创新型的政府治理方式转变。

　　经济学家 辜胜阻 认为，城镇化过程要警惕“放任市场不管”，也要警惕“政府干预过度”。城镇化过程中放任式的模式会导致市场失灵，出现人口向大城市过度集中，资源分配不公，二元经济结构等现象；而政府大肆干预同样会导致“过度城镇化”，城镇“房地产化”，“摊大饼”式的城市病，大批农民“被上楼”等“重建设，轻治理”现象。所以，城镇化过程中政府治理创新显得尤为重要。

　　首先，政府创新是新型城镇化对政府治理提出的新要求。推进新型城镇化，统筹城乡发展一体化是我国经济发展进程中的重大命题，作为推行主体，政府治理需要不断创新，以适应和满足新型城镇化过程的需要。一直以来，政府成为我国经济发展的重要推动力，政府政策的导向决定经济发展方向，由于我国政府一直注重绩效，注重经济指标，导致政府治理片面，方式陈旧且单一。新型城镇化，要求城乡和谐发展，打破城乡二元结构，推行城乡一体化，这就需要政府转变过去城市和乡镇分管的管理方式，统筹城乡发展的政府治理方式。

　　其次，城镇化过程中，公民意识的崛起要求政府不断改善治理方式。随着媒体对公权力监督力度加大，公民参政议政意识的不断增强，纳税人越来越倾向利用 法律 手段维护自身权利。“人的城镇化”过程是公民平等意识觉醒的过程，是国家法治建设的历程，是市场逐步取代计划经济配置资源的进程，这就要求改变传统的官僚式的政府管理方式，向法制化服务型政府转变。要求政务信息和预算公开透明，公务人员清正廉洁，政府采购流程科学合理，政府职能转变，退出对微观经济的干预，健全决策机制，有效解决长期城镇化建设过程中“上有政策，下有对策”的现象。

　　最后，缺乏政府创新型管理经验是新型城镇化管理中的最大不足。在传统城镇化进程中，政府往往较多地发挥了经济管理的职能，却忽视了社会管理与服务的职能，更缺乏创新性的管理经验，使一些隐性的社会问题逐渐暴露。新型城镇化中，要求城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，而这就要求政府不仅要注重量，还要注重质，同时注重管理创新。

　　对新型城镇化中政府治理的政策建议

　　第一，从体制层面转变政府管理方式，在顶层设计上理顺改革的逻辑。政府治理要从计划经济体制过渡到市场经济体制，建立与市场经济相适应的政府体制。根本上就要实现政府职能转变，改全能政府为服务政府，改无限政府为有限政府，加快推进行政审批制度的改革，加强宏观层面上的调控，减少微观层面上的干预，依法行政，建立“阳光”政府。

　　第二，转变政府执政理念，树立以人为本的价值治理体系。可以从两方面来看：一是要改变过去片面“求大、求全、求快”的传统建设观念，改变“唯ＧＤＰ论”的政绩观，而是要以人为本，注重人的城镇化，统筹经济、资源、环境和人文的协调发展；二是要改变当前城镇化建设过程中出现的重建设、轻管理现象，加大对后期管理运营的预算投入，协调好建设与管理两者之间的关系，构建可持续发展的城镇化；三是要逐步引入市场机制，发挥企业家精神，减少政府对微观经济的直接干预，尊重市场经济规律，按规律办事，摈弃地方保护主义。

　　第三，完善政府治理结构，推进组织建设，提高公务员队伍综合素质。不断改进政府组织架构，推进大部制改革，建立服务型导向的政府治理流程，减少政府层级，建立扁平化管理架构，提高政府行政效率。加强公务员队伍建设，树立正确的价值观念和服务理念，提升公务人员的道德水准、专业素养和协调能力，最大限度地发挥基层干部的主观能动性，与群众打成一片。推进公务员和事业编制改革，逐步实现事业单位与企业养老金体系的“并轨”，建立多元化的人才筛选机制。

　　第四，城镇化过程中的规划治理创新、土地制度创新、户籍制度改革和投融资机制创新。一是规划创新是城镇化建设的前提，科学治理和运营是城镇化建设的延续，规划、建设、治理是推进新型城镇化建设不可缺少的三步，重建设、轻管理，重建设、轻规划都不利于新型城镇化的可持续推进；二是土地制度问题是推进城镇化过程中的重点问题，加快农民土地流转，建立农村产权交易市场，提高农用土地的利用效率，才能真正解决“三农”问题；三是加快户籍制度改革，未来二三四线城市逐渐放开户籍管制，一线城市最后放开，放开人口自由流动，劳动力市场逐步建立，为人才资源的有效配置创造条件；四是投融资机制创新是城镇化过程中金融体系发展的必然要求，利用市场经济手段，解决“三农”资金运转问题，才能缓解城镇化建设的资金压力。

　　总之，新型城镇化推进的快慢和建设质量的高低，在很大程度上取决于政府决策和治理方法是否科学和合理。因此，在实践中逐步完善政府主导的新型城镇化建设的职能尤为重要，只有政府职能不断转变和政府治理不断创新，才能调动社会非政府组织、企业等各界力量参与到城镇化的进程中来，才能有效解决目前城镇化过程中遇到的种种困境和难题。