上海启示录：PPP成功实施离不开六大要素
叶继涛
上海作为我国改革开放的前沿，在PPP最主要的形式——基础设施特许经营方面的实践探索，已经有20多年的历史。其所积累的经验，对当前我国各地正在如火如荼地推进PPP，无疑有着重要的借鉴意义。
回顾
回溯历史，上海城市建设管理领域PPP始于上世纪90年代，大致可分为三个阶段：
——起步探索阶段（上世纪90年代）。
从1993年底起，上海城投总公司先后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司，将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。
此阶段上海PPP的特点为：首先，以TOT模式（移交——经营——移交）为主，以吸引外资为主；第二，定向授予特许权，即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同；第三，一个项目一部政府规章，针对不同的PPP项目，上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》（1994年）等10项件专营管理办法。
——快速推进阶段（上世纪90年代末至2010年）。
此阶段上海PPP的特点是：第一，以BOT模式（建设——经营——转让）为主；第二，采用公开竞争的方式选择社会资本；第三，加强配套制度建设，如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》，从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。
——转型升级探索阶段（2011年至今）。
上海市于2005年起开始研究地方性制度规范，制定的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布，以期促进上海PPP模式转型升级，进一步提高基础设施的运营质量和降低运营成本。但受地方政府融资平台政策影响，这个阶段的PPP项目较少。
总体来看，上海市20多年在PPP方面的探索实践，取得了较好的成绩。一方面，通过创新融资方式，缓解了大规模基础设施建设的资金压力，明显加快了城市建设进程。据初步统计，截至2014年底，上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实施PPP模式引进社会资金达500亿元。
另一方面，通过市场竞争引进专业力量，降低了运营成本，明显提升了公共服务的能力和水平。PPP还催生了一批专业化市场主体，提升了相关行业的管理水平。如上海市竹园第一污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准，连续3年获得上海市污染物超量削减补贴等。
问题
尽管成绩斐然，但上海20多年PPP实践中，也暴露出许多问题，值得关注。
第一，出现了部分PPP项目提前终止的情况。分析原因，主要有两个，其一，技术不成熟、运营不达标导致项目终止；其二，则是因国家政策变动导致项目终止。笔者认为，对于第二种情况，实际上是国家政策法规的改变，地方政府单方违约，对PPP的发展造成了负面影响。
第二，在部分PPP项目建设运营中，存在政府、企业违约的问题。其中，政府违约主要表现为政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。造成政府违约的主要原因在于价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP（特许经营）协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。企业违约主要体现在，项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等方面。笔者认为，政企双方出现违约的根本原因在于风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。例如，过去签订的部分PPP合同中，争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，则缺少有效解决的途径和措施。
第三，PPP工作机制有待理顺。具体分析看：首先，高效的PPP推进机制应是行业主管部门负责招商签约、综合部门高效协调支撑履约、专业机构提供有效咨询方案，但上海在PPP领域起步较早，这些工作机制还未完全建立；其次，成本规制与监审制度尚未完全建立，对企业的人员工资、原材料、产品质量（服务标准）等缺少具体控制标准，导致定价和调价缺少客观依据；再次，成本变动与价格收费调整、财政补贴缺乏有效联动机制，增加了社会资本投资收益的不确定性；最后，尚未形成监管合力，目前PPP项目仍以政府监管为主，政府外部专业监管力量较为薄弱，公众参与监管缺乏有效机制，而且监管标准还不健全，已有的质量标准有些也未得到严格实施。
第四，项目关键信息不全面。一是项目关键信息获取难，如涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等，分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息；二是项目信息披露不及时，如政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响；地方政府信用评级信息缺乏，这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，“雾里看花、水中望月”，缺乏必要的投资依据。
第五，专业中介未得到有效利用。部分PPP合同事先没有经过深入推敲和完善，甚至个别合同只有几页纸，给项目运营留下隐患。缺乏PPP的统筹规划、目录管理和选择标准等基础性工作，项目是否实施PPP多以一事一议为主，融资和招商需要成为决定因素。有些PPP项目的运营绩效缺乏明确标准和奖惩手段，不利于推动有关企业持续改善绩效、优胜劣汰。
第六，存量设施实施PPP障碍较多。目前，上海基础设施领域形成了大量存量资产，这其中有不少设施具备PPP可行性，但实际操作中存在三重障碍：一是在观念认识方面，相关部门习惯于由政府平台推进项目建设运营，认为与融资平台合作协调起来相对容易、有利于保障项目安全稳定运营，还有的认为过去有些民营企业建设运营基础设施留下的麻烦至今还未解决，目前项目建设和运营“不差钱”，没有必要再搞存量设施PPP；二是在人员处置方面，存量项目一般冗员较多，如果全部实行人员连同资产打包直接推向市场，有些项目可能难以让社会投资者接受；三是存量项目实施PPP模式，其交易价格确定的依据缺乏。
反思
通过对上海20多年PPP的经验总结和问题的梳理分析，笔者认为PPP成功实施离不开以下六大关键要素：
——离不开运作有效的实施机构。实施机构既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。为此，实施机构应做到：第一，要审慎发包，发包前应充分论证、精心制定实施方案，为社会资本预留创新空间；第二，要有效监管，项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置；第三，要平等履约，政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系。
——离不开专业合格的经营者。专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。对社会资本及企业的选择应关注几点：第一，需要专业服务供应商，即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等；第二，需要长期投资者，不同于一般
竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人（如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等），追求稳定收益，风险偏好较低。
——离不开必要的激励约束机制。企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报（根据运营绩效，国外PPP投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右）。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机构定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。
——离不开有效的风险分担和争议解决机制。PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式（听证、仲裁、诉讼等），以促进PPP项目持续健康运行。
——离不开专业的中介服务机构。PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。具体包括：首先，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础等进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目；其次，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本；最后，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。
——离不开完善的政策法规保障。PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，以保障相关方诚信履约。
（作者为上海弘鲲商务咨询公司董事长）