上海产业地产国企变局 开启市场化改革

　　这是最好的时代，也是最坏的时代。新一轮国企改革浪潮为上海园区开发类国企开启了市场化改革的新篇章。但与此同时，随着公平竞争市场环境的不断完善，开发类国企在园区土地开发领域的“最惠国待遇”也渐行渐远，站在门口虎视眈眈的民企外企“狼性”十足，对开发类国企发起了前所未有的挑战。

　　毫不夸张地说，上海园区开发类国企发展已经走到了生死攸关的十字路口。若能抓住契机顺势而为，园区开发类国企就能转“危”为“机”，提升自身市场竞争力和活力，做大做强；若缺乏忧患意识和相应的改革措施，就可能失去走向市场和发展壮大的历史契机，沦为只能干些动拆迁和跑程序的“工兵”，甚至可能在本轮国企改革兼并重组中被兼并淘汰。

　　 园区开发类国企概述

　　上海约有104个产业区块，规划面积约760平方公里，其中大部分产业园区都是由国企来负责开发运营，如临港集团开发临港产业区、张江集团开发张江高新区、嘉定集团开发嘉定工业区等等，对这类国企统称为“园区开发类国企”。2013年上海市产业园区完成工业产值2.4万亿元，占全市工业产值的75%。

　　园区开发类国企作为产业园区开发主体，为推进上海产业发展发挥了重要作用。因此，要推进上海产业转型升级，关键在于推进产业园区转型发展，而要提升产业园区的发展水平，关键又在于增强其开发主体（即园区开发类国企）的综合实力。

　　园区开发类国企主要承担着产业园区的土地开发、基础设施建设、招商引资、管理运营等经济发展功能；在当前国资国企改革分类中属于功能类国企，其主要目标是完成园区经济发展的战略任务，同时兼顾经济效益，其角色定位为园区发展的“功能操盘手、服务集成商”。

　　但从经营范围看，园区开发类国企本质上更接近 房地产 开发企业，只不过大部分开发类国企的主要业务为土地一级开发和基础设施建设；而其中的佼佼者如张江、漕河泾、金桥等敏锐察觉到园区土地二级开发的市场机会，同时也是为了自身高新产业发展的需要，很早就涉足标准厂房、研发办公楼宇等物业的自主开发。相比只做土地一级开发的国企来说，他们更加接近市场。

　　以土地一级开发为主的开发类国企的经营模式较为单一，简单来说就是“收地卖地”，通过土地出让回收部分土地前期开发成本，但由于上海工业用地成本倒挂，所以此业务属于“亏本”买卖。另外，开发类国企可以通过分享落户企业税收产出的途径来弥补土地开发的投入及获得现金流，并以此来保证和提升企业的融资能力。这样，开发类国企可以借助政府公信力的背书，从银行获得低息贷款，来继续投入需要耗费大量资金的土地一级开发工作。只要保证企业的融资能力，企业就可以借新债还旧债，并一直滚动下去，循环往复。

　　所以，上海大部分园区开发类国企都是高负债运营。据统计，约六成的开发类国企负债率都超过60%的警戒线，有些甚至达到80%以上。

　　而采取土地一级开发和二级开发联动的开发类国企，其收入来源多了自有物业经营收益的渠道。同时由于标准厂房、研发物业的集约化生产办公的特点，客观上要求物业 开发商 为入驻企业提供更加优质的物业服务及企业服务，因此为企业提供增值服务，也成为这类国企的一条重要收入来源。

　　所以，参与自主物业开发的园区开发类国企的资金实力、开发能力和服务能力及市场化意识一般都比只局限于土地一级开发的开发国企强。

　　 三大新形势：

　　 国资改革、集约用地、外部竞争

　　当前，国家正有序渐进地按照十八届三中全会决定推进全面深化改革，一系列围绕使“市场在资源配置中起决定性作用”的制度和政策陆续出台，其中与上海园区开发类国企密切相关的就是国资改革和工业用地制度改革。

　　形势1：以“市场化”为核心的国资改革

　　上海国资国企改革已于2013年底开启，近期又出台了关于鼓励发展混合所有制的指导意见，国资国企改革步伐进一步加快。上海国资改革的核心是“市场化”，通过一系列机制体制的顶层设计和创新将国企推向市场，充分参与市场竞争，以提升国企的竞争活力和发展动力。

　　园区开发类国企被定位为功能类，按照改革意见，功能类国企内的竞争性业务资产也应积极推进上市，变成公众公司，通过市场机制来提升内在管理效能和经营业绩。笔者乐观估计，即使是作为功能类的母公司平台，日后也会允许和发展混合所有制，在保证功能战略实现的前提下，引进互补型的战略合作方，以提升竞争力。

　　目前上海园区开发类国企在集团（母公司）层面基本上都是国有独资，此局面估计在未来2~3年内不会改变，以保证功能任务的实现；而在子公司层面，已有金桥、张江、外高桥、陆家嘴、市北高新等5家开发区实现了上市，预计随着国企改革的深入，将会有新一批园区开发类国企走上上市的步伐。

　　有潜力实现上市的开发区，必然是市场化程度较高的开发区。而在子公司层面发展混合所有制将是园区开发类国企推进改革的主流模式，据悉已有部分区县园区着力开展混合所有制试点，积极引进基金、民营开发商、第三方服务商等社会资本。

　　形势2：以“集约用地”为导向的工业用地新政

　　2014年将成为促动上海产业园区开发模式发生根本转变的元年。上半年出台的一份意见（沪府发〔2014〕14号文）和两份规定（沪府办〔2014〕25号文和26号文），构建起了上海工业用地集约化使用的新体系新规则。多项政策都具有划时代的意义，改变了过往园区开发类国企赖以生存发展的政策环境，对园区开发及园区开发类国企都有深远的影响。

　　一是用地指标更加紧缺，倒逼园区开发从增量模式转为存量模式。

　　上海已明确在2020年底前建设用地规模总量严格控制在3226平方公里以下，而2013年底其规模已达3070平方公里，也即在2014~2020年的7年间平均每年只有33000亩新增用地指标；这些用地指标要分给市政基础设施、居住、产业等三大领域，若按指标均分估算，则每年分给产业发展的指标只有11000亩左右，104个产业区块平均只能分配到100亩指标左右。而2014年6~8月间上海挂牌交易的工业地块平均规模就达到130亩左右，100亩指标某种程度连供给一个产业项目都不够。

　　当然，上述分析模型偏理想化，但已可充分反映新增用地指标十分紧缺、处于“僧多肉少、供不应求”的局面。新增用地空间的压缩自然会迫使园区开发主体去啃“硬骨头”，加大园区存量土地的盘活和再开发的力度。但存量土地又面临着产权回购困难和成本高昂等问题，二次开发的道路注定不平坦。园区开发类国企如何从较为简单粗放的增量模式转为综合集约的存量模式，正考验着国企们的能力和智慧。

　　二是弹性出让年期会加大开发类国企的资金压力。

　　在当前工业用地的前期开发成本与工业用地出让收入存在成本倒挂的情况下，新增工业用 地产 业项目类出让年限从50年调整为20年后，根据年限修正系数，实际地价相对50年的地价少了30%，即相当于50年地价的70%；土地出让收入减少，返还给开发类国企的前期开发成本也会跟着减少，园区开发类国企将面临更加严峻的资金压力。一些实力较弱、收入渠道单一的园区开发类国企，有可能将因此难以实现开发运营资金的平衡，从而导致其缺乏继续进行土地前期开发的积极性和开发能力。

　　可见，弹性出让年期的实施必然会对园区开发资金提出更高的要求，因此要保证园区开发有序推进，开发类国企必须要发挥能动性，大力地开源节流。

　　三是通用类工业用地采取公开招拍挂供应，园区开发类国企须与其他市场主体平等竞争。

　　上海新增供应的工业用地实施分类管理，分为项目类和通用类两大类。其中，项目类包括产业项目类和研发总部产业项目类；项目类用地经产业准入审核认定后，采取“带产业项目”挂牌方式供应，此供地方式就是根据园区前期招商成果，定向供应给招商企业。

　　通用类包括工业用地标准厂房类和研发总部通用类，也即目前市场普遍认为的“产业地产”项目；与项目类用地相反，由于通用类用地通用性较强，所以其供应方式采取公开招拍挂方式供应，强调通过市场竞争来优化资源的配置。

　　此政策规范了过往产业地产开发规则不明朗的情形，有利于创建公平竞争的市场环境，对市场化产业地产商参与通用类用地开发是一大利好，而对园区开发类国企来说，则是一大挑战。

　　以前在相关政策规则尚不够规范的情形下，园区开发类国企由于天时地利等有利条件，在自身管辖的园区范围内取得标准厂房、研发办公物业用地往往处于相对垄断的地位，其他市场主体未经园区开发类国企同意，一般难以参与园区产业地产开发。但在新政下，两者处于平等的竞争地位，谁资金实力强、开发能力强，谁就能竞得土地，园区开发类国企面临巨大挑战。

　　形势3：上海产业地产市场竞争日益加剧

　　当前，产业地产（含园区开发领域）已经成为地产行业的新蓝海。面对进入调整期的 楼市 和国家力推新型 城镇化 战略的大背景，众多 房企 都不约而同地将眼光转向产业地产这块“唐僧肉”上。

　　而上海市场因其国际化和产业基础，在发展总部经济、科技产业、新兴产业等方面具有比较优势，因此利用工业用地的成本优势开发标准厂房或研发办公物业赚取收益的“产业地产”模式早已存在于上海市场。加上上海自贸区的设立，极大地吸引了国内外产业地产商及资金将目光投向上海产业地产领域。

　　近期市场上各大“豪门”已竞相布局上海产业地产市场，如华夏幸福基业、联动U谷、绿地集团、复星地产、亿达中国、腾飞集团、普洛斯等民企或外企产业地产商，近半年来都在上海动作频频，建团队、找地皮、谈合作，忙得不可开交。种种迹象已表明，它们已开始与上海园区开发类国企“抢地盘”、“拼团队”，开始了真刀真枪的较量。

　　相比上海园区开发类国企，这些外资、民资的市场化产业地产商在决策和管理机制、薪酬体系、金融工具运用等方面都比较灵活和贴近市场，且在物业开发经营方面都积累了专业的实践经验，将会对上海园区开发类国企造成极大的冲击。目前已有不少人才从园区开发类国企跳槽到民企和外企。而且，在新政前，园区开发类国企还拥有获得土地资源的比较优势；但新政后，此“护城河”也荡然无存，国有开发类国企面临前所未有的市场竞争压力。

　　 四大核心对策

　　上海园区开发类国企正处于一个变革的时代，面临着历史难得的国资改革契机，也面临着政策环境转换和市场竞争加剧的巨大挑战，已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。

　　而要改革，其关键就在于系统性地革新开发类国企的治理机制体制，建立起一套以提升市场化水平为导向且符合园区开发特点的国资国企治理体制机制，从制度上摈弃开发类国企的官僚色彩，增强市场意识，提升园区开发类国企的活力和竞争力。

　　具体对策或需要着力的措施领域有四个方面。

　　第一，从机制体制上应减少园区开发类国企领导人更迭频率，建立激励机制促使国企领导人追求做事业而非做“官”。

　　国企都有其行政级别，副处级以上国企管理者就会被纳入组织部管理，作为干部可以在政府和国企间互通。在当前体制下，国企领导一般都把开发区作为一个跳板，通过在开发区积累业绩，从而获得晋升机会。大多园区开发类国企“一把手”一般做个五六年就会更换门庭。国企领导更加倾向做“官”而不是把园区开发作为事业去经营。这就是为什么绿地、漕河泾等国企的成功显得凤毛麟角的原因所在。绿地的成功是张玉良22年的苦心经营的成果，漕河泾的成功也离不开以刘家平为核心的领导层的稳定和继承。有恒产者，才有恒心。其实，若能让一个人有恒心，那么才能保证有恒产。人的因素才是最终的决定因素。

　　所以，园区开发类国企应着力解决如何维持“一把手”有恒心的问题。首先，建议国企一把手任期应至少在十年或十五年以上，只有当国资业绩考核不达标时才考虑撤换领导。具有一定时间跨度的任期，才能避免领导人出现“寅吃卯粮”等短视行为，才能促使领导人静下心来好好打造团队和发展企业。

　　第二，发展混合所有制，引进市场力量，促进园区开发类国企形成高效科学的决策机制和市场化激励机制。

　　发展混合所有制不是目的，目的是通过发展混合所有制来促使国企形成高效科学的决策机制和市场化激励机制。假如有别的办法可以达到同样的目的，那是没有必要一定要发展混合所有制的。

　　但是，经过多年国资国企改革实践证明，单凭国资自身的力量是难以实现提升国企市场竞争力的，只有通过引入外部市场力量，从产权制度上实现根本突破，才能推进后续决策机制和激励机制的市场化和合理化。

　　目前，园区开发类国企在决策机制上往往遵循“一把手”的意志，这种决策体制的成败很大程度上依赖“一把手”的见识和能力，是一种风险很大的决策机制。只有有其他人代表外部股东发表意见时，才能避免“一言堂”的决策风险，让决策更加客观和合理。同样地，决策机制回归合理、回归市场规则后，关于团队建设方面的市场化激励机制也会自然地建立起来，从而可以让园区开发类国企也建立起具有市场竞争力的团队。

　　第三，加强园区开发类国企内部制度建设，将制度内化为企业持续发展的原动力。

　　漕河泾总公司提出过实施“标准化”和“走出去”两大战略，而“标准化”战略的内涵核心就是将决策流程、行政管理、人力资源管理、财务管理、工程管理等所有公司管理流程和环节用制度确定下来，形成标准，成为公司的行为规范和核心竞争力组成部分。只有建立起了一套科学合理的制度体系，才能最大化地避免“一把手”变更或管理层流动带来的冲击，减少“人治”造成的不利影响。当制度内化成公司所有员工的行为规范之后，企业便有了持续发展的原动力和生命力。

　　第四，组建市场化团队，提升产业地产产品市场竞争力。

　　大部分上海园区开发类国企都缺乏一支市场化的团队。要提升国企开发产品的市场竞争力，近期路径只能是“借力打力”，利用国资改革契机，通过与有实力的产业地产商合资成立混合所有制的项目公司来开发自有物业，用市场力量来提升产品竞争力；远期策略应鼓励自身团队在市场化开发过程中积累经验、锻炼能力，同时考虑引进市场人才，组建市场化团队。

　　笔者认为，上述四点建议是园区开发类国企在改革新形势下应对市场化产业地产商挑战的最根本和最核心的对策，这些建议的落实都非一朝一夕可以实现，而且也不仅仅是园区开发类国企自身层面可以实现的，急需国资委等有关政府部门给予大力支持方可推进。

　　只有切实落实以上四大措施建议，园区开发类国企的园区开发管理能力才能得到质的提高，才能与其他市场主体进行竞争，才能更好地发挥其服务实体经济发展的载体和平台作用。