这三年：新型城镇化中的聚变与裂变

光采

如果以十八大提出的“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”作为“新型城镇化”的正式诞生时间，那么迄今为止，新型城镇化进入公众视野已经三年有余。三年里，新型城镇化在推进过程中如何演变？出台了哪些政策，遭遇了哪些问题？不妨来梳理下这些变化。

特别是，三年前的全国两会时点上，国务院总理李克强在会后答记者问环节指出，我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。如今，三年已过，我们做到了吗？

聚变

究竟为什么会出现城镇化这种现象？简而言之的答案是：因为城镇相对农村，有更多的机会、更高的收入和更好的生活。因此，农民愿意成为市民，愿意脱离一产进入二三产。在过去的三年中，中国农民在去往哪个城市这个问题上，有了更多选择。这得益于新型城镇化带来的至少3个方面的“聚”变。

“聚”变之一，来自区域联动发展产生的合力。

过去，农民工的流动呈现典型的“孔雀东南飞”，经济发达的东部沿海地区承接了大量来自中西部的农村劳动力。但近三年来，伴随着区域战略的四处开花，长江中游城市群、成渝城市群、晋陕豫黄河金三角等中西部城市也纷纷找到了归属群。凭借抱团带来的凝聚力，新的区域经济增长极不断涌现，甚至一些老少边穷地区也焕发出新的生命力。区域间的差距渐渐缩小，城市间发展得更为均衡，这些都使得城镇化的布局更合理，就近、就地城镇化趋势显现。

“聚”变之二，来自投融资机制创新增加的能量。

过去，基础设施、公共服务基本上由政府包干，虽然保证了公平公益性，但效率、形式却难免落后。但近三年来，伴随着多元化可持续投融资机制的创新，PPP掀起了前所未有的热潮。一时间，社会资本不仅包括了一般意义上的民营资本，也涵盖了按市场规律运作的国有资本；仅2015年上半年，国家发展改革委推出的第一批PPP项目就达1043个，总投资1.97万亿元。社会资本的加入，为一些财政总量不大的中小城市提供了新思路，为其在基础设施和公共服务方面追赶大城市提供了更多底气。

“聚”变之三，来自土地制度变革带来的效率。

过去，受制于城乡分割的土地制度，农民进城后农村土地大量闲置，农民无法将其转为相应的收益，直接影响到城乡间的收入差距。但近三年来，土地制度改革政策频出，各地试点踊跃：农村集体经营性建设用地被允许入市，与国有建设用地使用权同权同价；宅基地在本集体经济组织内部允许自愿有偿退出、转让。这些都使得农民的收入增加，而农村土地有了聚合的可能性。经优化配置后的农村土地，一方面耕地的效率更高，另一方面村镇的面貌也有所改善，吸引力有所增强。

三大“聚”变，使得城市与城市、城市与乡村间的落差倾向于缩小，引导着城镇化向均衡方向发展。

裂变

过去5年，城镇化的速度在加快，质量在提升，但在繁荣的表象之下，依然存在一些值得注意的变化。它们来自乡村的凋敝，来自身份的循环。如果听之任之，裂变产生的负能量将破坏新型城镇化的成果。

裂变之一，伴随着城镇的现代化，愈发对比出一些乡村的破败。

破败一方面来自于生活环境的恶化，如基础设施的不尽完善，城市淘汰产业在农村落地的污染等。以后者为例，普遍的面源污染、乡村工业的点源污染，以及资源开采型乡村的生态破坏等，都影响到当地居民的身体健康乃至带来生存危机。据权威部门2014年估算，全国近60万个行政村中，有20万个村庄的环境“迫切需要治理”。

另一方面，青壮劳动力流失后的乡村，其社会结构也面临着坍塌。邻里间关系日渐生疏，唯有一栋栋借由外出务工收入建起的新房，宣示着资本的力量。这些都在慢慢偏离以家庭、群落、礼俗形成的乡村社会体系。至于如今乡村生活的主体——留守老人和儿童，他们的养老、教育则面临着子女与父母缺位带来的现实与心理难题。

裂变之二，尽管很多农民进城多年，却依然无法摆脱身份烙印，甚至传递至下一代。

今年春节，一篇《一个农村儿媳眼中的乡村图景》传阅颇广。在作者的笔下，结婚、生子、外出打工、留守儿童成为大部分进城务工农民的事实轮回。而留守儿童缺爱的童年，将影响到他们为人父母后爱的能力。“对比城市正常家庭孩子获得的关爱和良好教育，不可否认，另一种看不见的差距，已经将城乡差距的鸿沟越拉越深”。

除此之外，春节期间上海女孩逃离江西农村的新闻虽最后被证实为假新闻，但其掀起了全民讨论，某种程度上讨论者们也都自然而然地代

入了或城或乡的身份。而早已有之的“凤凰男”称谓，也是难以摆脱的身份循环的一个例子，即便已经身在城市，生活在城市，但因行为处事的乡村烙印依然遭遇着偏见。

然而，看到裂变，也并非坏事。有缝隙，阳光才会照进来，关键就在于找到这些缝隙。针对这些发展中的裂变，对症下药寻找解决方案，也许比仅看到可喜的“聚变”更有意义。

猜想

看到聚变，也看到裂变。接下来不妨对未来进行猜想。

无疑，聚变仍将继续。去年11月底，国家新型城镇化综合试点发布第二批试点名单，在选择上更倾向于考虑区域战略布局地区和农村土地制度改革试点地区。这两条选择标准本身，体现的就是聚变的力量。而投融资方面的体制机制创新，在第一批试点名单发布时就作为试点主要任务提出。按照计划，两批试点将在2017年取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验；到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。这就意味着，未来将坚定不移地推行、推广聚变，发散其正能量。

针对裂变的对策也将有所突破。如针对乡村破败，新农村建设、农村人居环境改善等一系列旨在改善硬件的措施已经出台；体现人文关怀的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》于今年春节期间发布，目标是到2020年，农村留守儿童现象明显减少。

而解决身份认同难题的基础依然是公平。在这方面，被作为“十三五”重点工程的脱贫攻坚工程将以产业扶持、转移就业、易地搬迁和社保兜底的形式，帮助最后7000余万人脱贫，共同奔小康。在此基础上，彻底的市民化待遇必不可少。尤其是教育，不仅解决义务教育，也要衔接高等教育，这样才更有望实现“十三五”规划建议提出的“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户”。举家进城，全家融入，长此以往，才能打破身份循环。

时值2016年全国两会，人民网延续往年惯例，对两会热词进行调查，“新型城镇化”赫然在列。令人欣慰的是，在问及“城镇化进程中出现的问题，哪项感受最明显”时，以往最为人诟病的“市民化进程滞后”此次居然未进入前三甲。这，是不是可以视作对三年前克强总理提出的“以人为核心”的新型城镇化，交出了一份还算满意的答卷呢？

链接

近三年两会政府工作报告里的新型城镇化

2013年城镇化率：52.6%

要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。

●坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。

●加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革。

●村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。

2014年城镇化率：54.77%

推进以人为核心的新型城镇化。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

●有序推进农业转移人口市民化。

●加大对中西部地区新型城镇化的支持。

●加强城镇化管理创新和机制建设。

2015年城镇化率：56.10%

城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。

●加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。

●用改革的办法解决城镇化难点问题。

●提升城镇规划建设管理水平。

●拓展区域发展新空间。