银监会就行政处罚答记者问

为切实提升行政处罚工作质效，银监会近日修订了《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》（以下简称《办法》），形成修订征求意见稿，目前正公开征求意见。银监会有关部门负责人就此回答了记者提问。

一、为什么要修订《办法》？

答：2004年，银监会颁布了《办法》，并于2006年进行过小幅修改，对规范和提升行政处罚工作发挥了重要作用。近年来，随着银行业发展改革和依法治国方略实施，党中央、国务院对全面推进依法治国、依法行政工作提出了更高的要求。党的十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治建设方针，为此次修订工作提供了有力指导和具体遵循。此次修订旨在全面贯彻落实十八届四中全会精神，将依法行政、职权法定、权责统一、正当程序、高效便民、公开透明等现代法治原则和精神及时转化为依法监管的具体制度和行动指南，更好地规范和指导行政处罚工作，进一步提高依法监管水平。

二、《办法》修订的主要思路和内容是什么？

答：《办法》在修订过程中既注重与上位法、相关法规及司法解释的衔接，又突出银行业监管行政处罚的行业特点，有效落实“三严”即“严格要求,严肃执法,严控风险”的修订思路。修订后《办法》由原来的7章49条增加到11章97条。在内容上主要体现为：一是调整行政处罚职责分工，优化处罚流程，建立“调查、审理、决定”相分离的新型行政处罚工作机制；二是加大处罚惩戒力度，强调行政处罚“双处”原则；三是严格立案程序，完善行政处罚立案监督管理制度；四是细化调查取证规定，强化程序和证据意识；五是加强决策民主化，建立行政处罚委员会集体审议决定处罚案件制度；六是提高处罚工作效率，严格工作时限要求，构建证据承认和转化制度；七是公开透明、警示告诫，建立行政处罚信息公开制度。

三、“查处分离”工作机制如何设计，主要变化是什么？

答：“查处分离”既是权力运行分工制约的客观规律，也是《行政处罚法》提出的明确要求。修订后的《办法》在总结银监会多年监管经验的基础上，结合当前监管架构改革和监管业务实际，设计并建立“调查、审理、决定”相分离的行政处罚工作机制。在这个程序设计过程中，最主要体现并强调了审理的制度模式，进一步发挥法律部门在处罚工作中的专业优势。修订后的《办法》对处罚职责分工作出调整，将处罚职责适当分解，调查工作由监督检查部门负责，审理及文书制作等处理工作由法律部门负责。通过职责分工调整，既可以提升监督检查部门发现问题的能力，又能发挥法律部门专业优势。

四、为什么要强调行政处罚“双处”原则？

答：强调行政处罚“双处”原则，主要是为了加大对违法责任人的监管问责力度。纪律处分与行政处罚是两种不同的法律责任，纪律处分是一种团体内部责任，行政处罚是一种国家责任，两者不能混淆。实践中，存在忽略或放松了对个人的行政处罚，以纪律处分代替行政处罚的情况。为进一步加大处罚力度，严肃市场纪律、培养行业合规意识，修订后的《办法》对行政处罚“双处”原则作了进一步明确与强调，规定在对银行业金融机构依法实施行政处罚时，要查清有关责任人的责任，依法对其实施行政处罚。

五、为何将禁止从事银行业工作作为行政处罚的种类进行规制？

答：为加强银行业监管，《银监法》赋予了银监会禁止从事银行业工作这一监管措施，但并没有明确其法律性质。此次修改将其作为行政处罚的一种类型加以规定，主要考虑是：禁止从事银行业工作在性质上与取消高管任职资格相同，但在严厉程度上要超过取消高管任职资格。由于这种惩戒措施关系到相对人的重大人身和财产权益，将其纳入行政处罚种类，通过严格的行政处罚程序，可以给予当事人较好的保护和救济，更能体现人权保护精神。

六、现场检查程序与行政处罚调查程序是两种不同性质的执法程序，但在处罚实践中两者存在一定交叉，修订后的《办法》是如何进行衔接的？

答：现场检查目的在于发现问题，行政处罚调查程序目的在于查处问题。两者目的性质不同，对调查取证要求存在较大差异，相比而言，行政处罚调查对违法违规的调查范围更广，调查程度更深，对证据的要求更高。因此，不能简单以现查检查取证程序代替行政处罚取证程序。但两者在证明违法违规问题上存在一定共通之处，为做好二者间衔接，避免重复调查取证，提高处罚工作效率，修订后的《办法》规定，现查检查取证程序和取证要求符合行政处罚要求的，可以不再启动行政处罚调查程序。当事人对现查检查事实确认书认定的违法违规事实予以确认的，视为自认，可以直接作为行政处罚证据使用，无需另行取证。

七、如何从源头加强行政处罚工作，如何有效规范和约束立案行为？

答：立案是启动处罚程序的起点和关键环节，不立案就不能实施处罚，抓好立案工作，有助于从源头上规范和推进处罚工作。修订后的《办法》加强了对立案环节的管理与监督，从立案标准、立案责任、销案程序、立案监督等方面作了全面规范。从推进依法行政角度看，完善立案程序具有重要法律意义：一是通过“立案”程序，明确规范监督检查部门及时作为的期限，督促监督检查部门积极履职；二是通过“立案”程序，便于明确和固定调查人员及其职责，防止调查人员之间推诿；三是通过“立案”程序，加强对调查活动的监督。调查人员要对立案以后的调查活动负责，对是否存在违法行为以及是否给予行政处罚作出充分说明，通过立案约束提高依法处罚意识。四是建立不立案说明理由制度，强化监督约束，可以有效防止执法人员滥用裁量权，督促执法人员公平公正执法，提高监管执法的公信力。

八、为何建立行政处罚委员会工作机制，其功能与定位如何？

答：《行政处罚法》规定处罚由行政机关集体讨论决定。由于行政处罚涉及大量法律问题，专业性很强，为提高行政处罚的科学性，降低法律风险，修订后的《办法》新设了行政处罚委员会。为充分贯彻落实十八届四中全会关于重大决策民主化精神，修订后的《办法》将行政处罚委员会的职能定位于审议决策机构。赋予行政处罚委员会决策职能符合《行政处罚法》规定，既有利于发挥行政处罚委员会委员的专业知识、经验和能力，也有利于进一步提升科学决策、民主决策水平。

九、修订后的《办法》为贯彻从严执法精神，从哪些方面对监管执法人员的裁量权进行了严格控制与约束？

答：强调严格执法，加大处罚惩戒力度，不仅是依法监管、公正执法的要求，也是目前银监会提高监管有效性，有效发挥处罚威慑力，提升银行从业人员依法合规意识的重要策略与手段。为防止监管执法人员滥用裁量权，选择性执法，弱化监管执法效力，修订后的《办法》进行了全面规制，可以用“六个不能替代”来概括：一是不能以监管纠正措施替代行政处罚；二是不能以机构处罚替代个人处罚；三是不能以机构内部处罚替代监管处罚；四是不能以行政处罚替代审慎监管强制措施；五是不能以行政处罚替代刑事处罚；六是不能以内部通报替代公开披露。