完善金融服务机制促进贫困地区持续健康发展

人民银行各级分支机构要认真结合辖区实际，积极会同辖区相关部门，制定出台具体的落实措施。各金融机构要认真按照文件要求，制定和完善具体的信贷政策措施，创新金融产品和服务，合理调配金融资源，督促相关分支机构全面做好扶贫开发金融服务工作。

　　一是要坚持开发式扶贫方针；二是要坚持金融扶贫开发和服务“三农”、区域发展有机结合；三是推动建立健全贫困地区金融服务组织体系，促进多元化金融组织在扶贫开发中发挥互补优势；四是要探索符合贫困地区实际需求的金融产品和服务方式；五是要注重加强协调联动，充分发挥各部门合力。

　　01

　　三是政策力度大。为了增强贫困地区金融机构服务能力，《指导意见》从货币政策、信贷政策、财政政策以及监管政策等方面进一步强化，并在原有的政策框架下实现新的突破。比如在货币政策方面，要求加大支农再贷款的调剂力度，进一步加大对贫困地区支农再贷款支持力度，力争贫困地区支农再贷款额度占所在省的比重高于上年同期水平。并明确规定对贫困地区符合条件的金融机构，其新增支农再贷款额度，可在现行优惠支农再贷款利率上再降1个百分点这样一个优惠政策。在信贷政策方面，要求小额担保贷款、扶贫贴息贷款、国家助学贷款等政策向贫困地区倾斜，各金融机构要将信贷资源向贫困地区适当倾斜等。在财政政策方面，要求进一步落实贷款优惠及奖补政策，健全风险分散补偿机制。在监管政策方面，要求对贫困地区金融机构在存贷比、不良贷款率、资本充足率等方面实行差异化监管。

　　四是注重协调配合。扶贫开发金融服务是一项需要多部门合作才能做好的事情。在这方面，《指导意见》明确提出建立人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制，要求各部门在扶贫开发金融服务工作中，协调金融政策与财税政策、产业政策的实施，共同推动扶贫开发金融服务工作。

　　二、认真总结经验，提高思想认识，进一步增强做好扶贫开发金融服务的责任感和使命感

　　党的 十八大 确立了全面建成小康社会和大幅减少贫困人口的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发。新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志不仅多次到贫困地区调研，而且对扶贫开发工作作出了一系列重要指示。习近平总书记在党的十八届二中全会的讲话中强调，“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。李克强总理在促进西部发展和扶贫工作座谈会上指出，“减贫是衡量发展的重要标志，也是全面建成小康社会的重点和难点”。去年中央政治局会议、国务院常务会议专题研究了扶贫开发工作。十八届三中全会进一步提出了发展普惠金融的目标。近年来，中央先后出台了一系列关于做好扶贫开发工作的政策文件，不仅对新的历史条件下扶贫开发工作进行了全面部署，而且对金融服务工作也提出了明确要求。

　　如何做好扶贫开发金融服务工作，满足扶贫对象发展生产的资金和金融需求，对于贫困地区经济社会发展和全面建成小康社会目标具有十分重要的意义。近年来，金融系统认真按照党中央、国务院的统一部署，加强协调合作，努力做好贫困地区各项金融服务工作，取得了一些好的经验和成效。

　　一是金融支持扶贫开发力度明显加大。近年来，一行三会加强政策指导，鼓励和引导金融机构加大对贫困地区的金融支持力度，促进了贫困地区信贷和直接融资规模的持续增加，提高了 保险 （ 放心保 ）服务贫困地区的广度和深度。截至2013年末，贫困地区人民币各项贷款余额2.8万亿元，同比增长21.2%，比全国平均增速高出7.1个百分点。2013年贫困地区股权融资额为85.3亿元，同比增长67.7%；直接债务融资额63.8亿元，同比增长117.9%。2013年贫困地区保费收入807.8亿元，同比增长32.8%；理赔支出289.8亿元，同比增长54.6%。金融支持力度的不断加大，有力地促进了贫困地区经济发展和贫困人口脱贫致富。

　　二是金融扶贫的产品和服务方式日益丰富。2010年以来，一行三会联合发文，全面推进农村金融产品和服务方式创新，指导各金融机构结合地方特色和扶贫项目金融需求，不断创新符合贫困县域特色的金融产品和服务。如人民银行武汉分行推动了“移民后扶资金担保贷款”，西安分行开展民生金融创新示范县创建试点，兰州中心支行创新推出“双联惠农贷”等。 中国邮政 储蓄银行在贫困地区重点开展了粮食直补资金担保贷款、农场职工小额贷款等业务，截至2013年末，在贫困地区累计发放小额贷款238万笔，金额1435亿元。 国家开发银行 与 贵州 省合作，有效整合财政扶贫资金2亿元，发放贷款11.3亿元，并为22个贫困县设计了42个金融服务方案，有效带动贫困地区27万余农户走上脱贫致富道路。

　　三是贫困地区金融服务覆盖水平明显提升。各金融机构在一行三会的大力推动下，不断加大在贫困地区布点展业的力度，有效提升了贫困地区金融服务覆盖面。 农业银行 ( 601288 , 股吧 )从2012年开始，在基础金融薄弱的农村地区设立“金穗惠农通”工程服务点58万个。人民银行贵阳中心支行积极推动贵州农村信用社开展农村信用工程创建活动。截至2013年末，贵州连片特困地区共有581万户农户建立信用档案，占贵州连片特困地区农户的83%。截至2013年末，全国贫困地区已设立县级银行业金融机构5427个，服务网点42347个，证券分支机构131家、保险分支机构4585家，布放自助设备56.59万台。

　　在看到成绩的同时，我们也清醒认识到，贫困地区金融服务与扶贫开发的整体要求还有一定差距，还面临一些问题和制约因素。一是贫困地区经济总体发展滞后，农业产业化水平比较低，贫困地区对金融资源承载力有限，金融扶贫的良性循环机制尚未建立。二是金融政策与财政政策、产业政策、扶贫政策的协调配合有待进一步加强。三是多元化金融扶贫服务体系还不完善，贫困地区农村的金融机构数量较少，金融服务水平和层次不高，直接融资渠道还不太通畅，难以满足农村地区多元化金融服务需求。四是金融扶贫的激励约束和风险补偿机制还不够健全，不仅难以激发金融机构扶贫开发内在动力，而且影响为农业生产提供相应风险保障。

　　三、完善金融服务机制，全面做好扶贫开发金融服务工作

　　今天会议的一个重要议题，就是要按照党中央、国务院的有关精神和要求，安排部署七部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》的具体贯彻落实工作，切实做好扶贫开发金融服务。一分部署，九分落实。文件写得再好，政策给得再实，关键看是不是落到实处。人民银行各级分支机构要认真结合辖区实际，积极会同辖区相关部门，制定出台具体的落实措施。各金融机构要认真按照文件要求，制定和完善具体的信贷政策措施，创新金融产品和服务，合理调配金融资源，督促相关分支机构全面做好扶贫开发金融服务工作。

　　一是要坚持开发式扶贫方针。开发式扶贫就是要鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力实现脱贫致富。从金融的发展规律来看，扶贫开发金融服务的工作重点就应该放在开发式扶贫，也就是要帮助贫困地区、贫困群体发展生产，促进就业创业，增强扶贫对象“造血”功能、持续发展的能力。在这个过程中，金融部门既要注重履行社会责任，又要尊重金融发展规律，坚持商业可持续和风险可控的原则，并通过加强与各相关部门协调配合，不断健全激励约束机制，切实满足贫困地区的金融需求，促进贫困地区持续健康发展。

　　二是要坚持金融扶贫开发和服务“三农”、区域发展有机结合。我国目前贫困地区和贫困人口主要在农村。从这个意义上说，在贫困地区，做好扶贫开发金融服务与金融服务“三农”是一个问题的两个方面。过去，我们在深化农村金融体制机制改革、创新农村金融产品和服务方式等方面进行了积极探索，并取得了明显成效，也积累了很多经验。今后要进一步结合贫困地区特点，从实际出发，着力在服务“三农”发展的过程中协同推动扶贫开发工作。同时，根据《纲要》的要求，我国新时期扶贫开发的范围主要是14个连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，这里共涉及到832个县。这些县域经济发展了，也必将带动贫困人口脱贫致富。新时期我国的扶贫攻坚和区域发展工作中也进一步提出“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路，我们需要将金融服务扶贫开发与支持区域经济发展有机的结合起来，协同加以推进。

　　三是推动建立健全贫困地区金融服务组织体系，促进多元化金融组织在扶贫开发中发挥互补优势。随着农村金融改革的不断深入，我国农村已经初步形成了政策性金融、商业性金融和合作性金融并存的农村金融体系，但仍存在农村金融市场竞争不足、农村金融服务供给不足等问题。而要改变这种局面，关键在于创新体制机制，也就是要通过充分发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势，不断扩大农村金融服务覆盖面，进一步增加贫困地区信贷金融投放。比如农业银行要继续深化“三农金融事业部”改革，强化县事业部“一级经营”能力；邮政储蓄银行要强化县以下机构网点功能建设，积极拓展小额贷款业务，探索资金回流贫困地区的合理途径；农村信用社要继续支农主力军作用，保持县域法人地位稳定，真正做到贴近农民、扎根农村、做实县域；其他的金融机构也要结合自身业务特点，创新信贷管理机制，有效增加对贫困地区信贷投入。同时也要在有效防范风险的前提下，培育和发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。

　　四是要探索符合贫困地区实际需求的金融产品和服务方式。要增加对贫困地区的融资总量，提升金融服务水平，一个重要的抓手就是不断创新金融产品和服务方式。我们应该针对不同经营主体的融资特点，按照“抓两头，带中间”的工作方法，创新金融产品和服务。一方面针对家庭农场、专业大户、龙头企业、农民合作社等新型农业生产经营主体这“大的一头”，积极开展大型农机具抵押、仓单和应收账款质押等新型信贷业务，稳妥开展农村土地承包经营权抵押贷款工作，加大对贫困地区农业产业化和特色优势产业发展的金融支持。另一方面针对农户这“小的一头”，以农村信用体系建设为基础，进一步做细做实农户小额信用贷款。同时，我们还要通过大力发展小额担保贷款、民贸民品贷款、扶贫贴息贷款，使贫困地区更多的群众享受金融服务，支持贫困地区经济和社会发展。

　　五是要注重加强协调联动，充分发挥各部门合力。贯彻落实好《指导意见》，全面做好扶贫开发金融服务工作，需要相关部门、多种政策协调配合，形成合力，共同推进。《指导意见》明确提出，各有关部门要认真履行职责，加强协调配合，建立人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制，共同推进完善金融服务机制的各项工作。特别要在有效整合各类财政资金、完善扶贫贴息贷款政策、落实贷款税收优惠和奖补政策、健全风险分散补偿机制、建设多元化资本市场和农村保险市场、优化金融生态环境、完善精准扶贫机制等方面，加强协调合作，努力提升贫困地区金融服务水平。这里再强调一下，人民银行分支机构要充分发挥连片特困地区扶贫开发金融服务联动协调机制作用，加强信息交流、政策研究和协调合作，推进扶贫开发金融服务工作创新发展。另外，还需要说明的是，没有连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县的人民银行分支机构，也要积极配合地方党委、政府有关部门，参照《指导意见》有关内容，督促和引导辖内相关机构扎实做好辖区内的扶贫开发金融服务工作。

　　推进扶贫开发，消除贫困，是建设中国特色社会主义的重要工程，是最终实现全国人民共同富裕的伟大事业，做好新时期扶贫开发金融服务工作任务艰巨、使命光荣。我们一定要以高度的责任感，认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署，进一步解放思想，开拓创新，切实完善金融服务机制，为实现全面建成小康社会的目标作出金融系统应有的贡献！

　　（作者为 中国人民银行 行长助理，此为作者在2014年4月9日全国扶贫开发金融服务工作电视 电话会议 上的讲话）