重大决策终身制是法治政府应有之义

　　11月6日，国务院新闻办举行新闻发布会，国务院法制办副主任袁曙宏透露，国务院正在制定重大行政决策程序条例，并强调重大行政决策造成重大损失，不管被调走或退休，都要终身追究责任。

　　国务院正在制定重大行政决策程序条例的消息并不突兀。从立法动向来看，该条例早在2011年就已列入当年的立法工作计划，但最终未能完成；从高层的部署来看，四中全会的公报中已明确提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。以此而言，呼吁已久的重大决策程序条例的制定与出台只是水到渠成。

　　对于重大行政决策的责任追究问题，各地方与部门近年来已经开始进入实质性阶段，如不少地方出台了重大行政决策程序的专门规定。但由于层次较低，缺乏上位法的权威性，导致执行不力、约束力欠缺，最终未能达到责任追究的目的，对于促进重大决策的科学化与民主化，作用有限。正如国务院法制办副主任袁曙宏所指出的，“我们国家现在的行政程序法在一系列单行法律中都有规定，比如行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法和行政诉讼法里”，但由于各条款都比较分散，操作性与权威性不足，出台专门性的重大行政决策程序条例已刻不容缓。

　　重大决策是政府与官员行为的一种重要体现，它的科学与否，直接反映出政府施政的质量。但由于长期以来存在的决策“一言堂”现象，决策缺乏程序性监督，导致的随意决策、以领导意志而行的决策层出不穷。这种现象反映在现实中就是，一些行政首长为了追究政绩工程、面子工程，进行乱决策，就是“三拍”：拍脑袋决策、拍胸脯决策、决策错了后拍屁股走人。一些“失误”决策，不仅造成了对公共财政的浪费，且往往成为削弱政府公信，甚至引发群体性事件的重要导火索，各方面的教训，不可谓不深刻。

　　此次条例拟将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大决策的五个程序，分别指向的正是府决策的民主化、科学化与法治化，亦是对于决策程序正义与结果正义的平衡。事实上，只有确保程序正义方有结果正义的保障。在实际的决策过程中，由于一些领导往往存在着侥幸心理，而缺乏对于程序正义的尊重，忽视民众的参与权利，最终很可能损伤民众的共治积极性。条例强调重大行政决策造成重大损失，不管被调走或退休，都要终身追究责任，但实际上也强调了对于程序正义的尊重，即任何决策只要不符合上述程序，都有可能无法通过。

　　对于重大决策实行终身责任追究，实际是责任政府与法治政府建设的题中之义。它释放的信号是，每一个决策都应该有对应的人负责，确保无责任真空。在现实中，正是因为缺乏对于责任的终身认定机制，所以一些人将调迁、退休视为是安全落地，大大增加了任内的侥幸心理。而其中规定重大决策必须通过合法性审查，更是对破除现实中大量存在的“权大于法”现象的针对性纠偏。这对于提升官员与政府的法治素养与法治意识，必将起到重要作用。

　　当然，此次条例主要针对的是重大行政决策，那么，在立法中也当对于何为重大决策、谁来审查、谁来担责，作出详尽的可供操作的定义，防止出现责任认定上的标准争议。除此之外，对于民众如何参与重大决策，也应有明晰的程序性规定，以防重蹈一些走过场的“听证会”覆辙。