既当"运动员"又当"裁判员"，立法岂能部门化
原标题：立法岂能部门化（新视野·关注立法法修改（下））
法规之间相互打架的背后，是“立法部门利益化”的问题。
唐春成绘
【阅读提示】党的十八届四中全会提出，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。这为立法工作指明了方向。如何在弥补立法机关专业性、实践经验不足的同时，又有效防止立法附带过多的部门利益色彩，这是科学立法必须解决的重大课题。
部门立法不可避免附带部门利益
几个月前，十二届全国人大常委会第十次会议审议了广告法修订草案，国家工商行政管理总局局长张茅向会议作了说明。据张茅介绍，国家工商总局2009年即向国务院报送了广告法修订送审稿，经国务院法制办多次征求意见，并会同有关部门研究修改后，最终形成了提交常委会审议的审议稿。
类似广告法这样，由行政部门起草、国务院法制办修改、提交全国人大常委会审议的立法流程已经成为行业立法的标准流程。据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。除了直接起草法律法规外，行政部门还承担着制定法律实施细则的职能。比如物权法第二十二条就规定，不动产登记费具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。
之所以采取行政部门起草、人大常委会审议的立法模式，主要是为了弥补立法机关在专业性和实践经验的不足。长期以来，许多应当由立法机关起草的法律法规，实际都是由行政部门起草，立法机关只是在审议阶段做个别修改、微调，这难免会在法律法规中体现其部门利益。法律专家普遍认为，如果法律法规中部门利益过于凸显，立法的科学性公正性就很难保证。
邮政法的修改过程就充分体现了部门利益与公众利益的冲突。2006年，由国务院法制办牵头、国家邮政总局起草的邮政法征求意见稿发布，其中第十条规定：“信件的寄递由邮政企业专营；国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”一石激起千层浪，如果该条获得通过，那众多以商业信件为主营业务的快递公司将被法律所不允许。由于社会公众反响强烈，最终这一条被立法机关删除。
其实，立法的过程本就存在着部门利益和公众利益的博弈。行政部门在起草法律法规草案时，难免会从本部门立场出发，将部门思维、部门利益带入法律法规草案中。在实际工作中，也常常有一些行政部门借助立法扩张部门权益，减轻甚至避免部门责任。这些行为不仅严重背离了立法的初衷，也严重危害了法律的权威，使法律饱受公正性争议。
部门利益法律化因何而来
既然行政部门起草法律法规会引发“部门利益法律化”的问题，那么是否能够将行政部门完全排除在立法过程之外？实际上，这种做法并不可行。
改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，越来越多的问题需要法律予以规范，社会发展面临巨大的“立法缺口”。然而，诸多需要立法解决的问题，都是首先由行政管理部门发现并探索解决的。立法依赖于实际工作中获得的大量经验、信息，相比于立法机关，行政部门更熟悉情况，解决问题的经验也更丰富。因此，由行政部门负责起草法律法规草案，往往更具有现实针对性。
此外，一些法律在制定之初往往比较原则、笼统，需要在实践中积累经验，需要行政部门先行探索、实验，待条件成熟，再由立法机关修改、补充法律规定。与其让行政部门事无巨细地汇报实践情况，不如将法律起草工作交由行政部门完成，这样能加快立法进程。
但是，行政部门参与立法实际上是集“运动员”与“裁判员”于一身，在利益面前难免做出有悖于公平正义之举，从而影响公众对法律的信任。“长期以来，‘部门立法’导致部门利益‘割据’，法律成了部门利益的固化方式，也成了部门利益的具体体现。” 中国政法大学副校长马怀德教授表示，“于是，有利的大家都争着管，没利的都推到一边。法律法规的不完善给公平公正执法带来了麻烦。”
中国人民大学教授王旭则认为，目前我国立法权限和范围还不够明确，也是导致部门利益法律化的重要原因。“现在的立法大多以政策为导向，虽然立法的重要作用是推动政策落实，但还有控制、约束公权力的作用。”王旭说，立法既要体现公权力的运用，也要体现约束原则，比如公共利益的约束、法治原则的约束等，但是目前，这尚未成为行政机关的普遍观念，因此往往会导致部门利益法律化，行政部门所立之法与上位法有冲突，甚至损害公共利益。
去除部门利益是良法应有之义
部门利益法律化是我国立法工作中长期存在的痼疾，也是立法机关着力改进的重点工作。前不久，全国人大常委会审议的立法法修正案草案中，在对现行立法法的第七十一条做出修改时，增加了“没有法律行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权利、减少本部门的法定职责”的条款。
“去除部门利益法律化的顽疾，就要进一步发挥人大在立法中的主导作用。应该由全国人大立的法，就不要由行政机关立，这才是治本之策。”王旭认为，立法机关以及行政部门还要具备简政放权的意识，“法律不是越多越好，法律也不能够解决所有的社会问题，能够由社会、市场处理的，就交给社会、市场自主处理。”
马怀德则认为，要解决这一问题，就必须严格限制由行政部门起草法律法规，“行政部门可以提出相关立法建议和计划，但是经过论证后决定起草的立法项目还是要交给人大专门委员会或者是第三方机构。这个过程中可以听取、吸收行政部门的意见和建议，但是也要防止立法被行政部门‘绑架’。”
近年来，全国人大及其常委会屡次提出要扩大公众的有序参与，坚持“开门立法”，这也是去除“部门利益法律化”的科学路径。立法机关可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，听取社会各方面的意见，使立法真正反映广大人民群众的意愿。此外，还可以通过专家论证、委托无利害关系的第三方起草法律等方式，增强立法的科学性和民主性。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。提高立法质量，就必须遏制、去除法律中的部门利益，使法律真正成为保护最广大人民群众利益的有力武器。行政部门立法既有提高立法效率、增强法律实效性的积极作用，也带来了“部门利益法律化”的矛盾冲突，如何扬长避短、去芜存精，这对于立法机关和立法工作者而言，依然任重道远。
《 人民日报 》（ 2014年11月19日 18 版）