一起规范性文件备案审查案例及分析

      案情介绍

      为对矿产资源探矿权、采矿权的设立、变更、转让等活动进行规范，某市人民政府以市长令的形式制定发布了规范性文件《矿业权审查审批管理办法》（以下简称《管理办法》），主要规定了申请矿产资源探矿权和采矿权的条件、审批程序、监督管理措施等方面的内容。市政府按规定将《管理办法》报送上级人民政府备案。上级人民政府法制机构（以下简称“备案审查机关”）依法启动了备案审查程序，对《管理办法》进行了全面审查。

      审查和处理情况

      经备案审查机关审查发现，《管理办法》存在着滥用行政手段实行地方保护、擅自设置注册资本条件、变相增设行政审批程序等违法违规问题，具体表现在以下三个方面：
      一、违法实施地方保护。《管理办法》规定，矿产资源探矿权、采矿权申请人应为本市内具有独立法人资格的企业，违背国家相关法律。《中华人民共和国反垄断法》规定，行政机关不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资。该法还规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。《管理办法》将探矿权、采矿权申请人的范围限定为本地企业，剥夺了外地的企业和市场主体平等参与矿产资源开发和市场竞争的资格和条件，存在地方保护和地域歧视的问题，违反了《反垄断法》规定的行政权力不得滥用的原则。
      二、越权设定行政许可的前置条件。《管理办法》对矿产资源探矿权的审查批准程序作出了规定，即对于由省级及以上国土资源部门负责审批的采矿权申请事项，必须由县区国土资源部门初审、县区政府初核、市国土资源部门复审、市政府复核同意后，方可上报省级及以上国土资源部门审批。该规定与相关法律和行政审批的原则和要求不相符。《甘肃省矿产资源管理条例》第十条规定，除法律、法规规定由国务院地质矿产主管部门和有关主管部门审批登记并颁发勘查许可证以外的其他矿产资源勘查，由省地质矿产主管部门审核登记。该条例还规定，申请探矿权，申请人应向省地质矿产主管部门提出矿产资源勘查登记申请。根据上述规定，矿产资源勘查登记申请，由国家和省有关主管部门进行审批登记并颁发勘查许可证。对于探矿权申请，实行国家和省两级许可制度。上位法并未授权市县级人民政府及其所属部门对探矿权申请的行政许可实施前置审核或审查。《管理办法》对探矿权申请在法定的行政许可程序之外，设置了由县区国土资源部门初审、县区政府初核、市国土资源部门复审、市政府复核等多项行政程序。这些行政程序涉及多个层级的行政机关，繁琐且均未规定办理时限和救济渠道。《管理办法》在无上位法依据的情况下，超越行政职权，设置行政程序，增设了行政许可的前置条件，违法增加了行政管理相对人的义务，提高了当事人办事的难度，违反了《行政许可法》和依法行政的有关要求，也不利于促进矿业投资的便利化和高效化。
      三、违反国家注册资本登记制度改革的有关规定。《管理办法》规定，金属矿种探矿权申请人注册资金不得低于3000万元；金属矿种采矿权申请人注册资金不得低于2000万元。国务院《注册资本登记制度改革方案》提出，放宽注册资本的准入条件，除法律法规及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的外，取消最低注册资本的限制。金属矿种勘查和开采行业不在国务院规定的银行业金融机构、证券公司、期货公司等27个暂不实行注册资本认缴登记制的行业之列，不应规定注册资金的限额。《管理办法》关于金属矿种探、采矿权申请人注册资金的规定，与国务院的规定不符。
      备案审查机关依法向该市人民政府发出备案审查意见书，指出了文件存在的问题，要求市政府予以重视，限期对《管理办法》进行修改后重新予以公布，或者予以废止，并将办理结果报备案审查机关。市政府收到备案审查意见书后，组织有关部门对文件进行了修改，将重新报上级政府备案。

      背景介绍

      规范性文件是指本省各级人民政府及其所属工作部门、有关机构和法律、法规授权管理公共事务的组织，依据法定权限和程序制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力、可以反复适用的文件。规范性文件备案审查是在政府机关内部上下级机关之间建立的一种层级监督制度，监督的对象是各级政府机关制定的规范性文件。市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案，政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案。县级以上政府法制工作机构具体负责规范性文件备案审查工作，对违法或不当的规范性文件进行纠正。

      焦点问题评析

      一、防止和克服地方保护。一个地方能否快速发展，不仅取决于政策优势、区位优势和资源优势，在很大程度上还取决于整体发展环境。当好裁判员，毫无偏私、一视同仁的对待各类市场主体，为其营造平等参与、公平竞争的良好市场环境，充分调动和激发他们的活力和创造力，促进地方经济社会持久繁荣和长远发展，这是各级政府的职能所在。有的地方政府为一时、一域之小利，以身份划界、以地域为牢、以权力开道，通过采取封锁市场、指定范围、排斥竞争等手段，千方百计为本地企业营造发展的“小环境”，这种短期行为虽可能获取短时的利益，却破坏了当地市场环境，损害了政府形象，使外地企业和投资者失去信心，裹足不前，长远来看必定是得不偿失的。当前，地方保护已经成为阻碍市场经济发展的“拦路虎”和“绊脚石”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及省委的贯彻意见指出，要加快完善现代市场体系，清理和消除妨碍统一市场形成和公平竞争的各种规定，纠正带有垄断或地方保护色彩的优惠政策行为。当前，各地正在集中清理在市场经济活动中实行地区封锁的各种规定，各级政府要以此次清理为契机，认真落实中央要求，处理好市场和政府的关系，切实转换观念，转变职能，找准定位，依法履职，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断优化投资创业环境，为市场主体和市场参与者提供普遍优质的服务和保障。
      二、清理和精简行政审批事项。行政审批是政府行使行政权力的重要方式，适用范围十分广泛。作为一种非常严格的事前管理和控制的手段，无论是审批还是类似于审批的审核、审查等程序，本质上都是一种障碍和门槛，都会不同程度增加当事人办事的成本和负担。为此，必须从法律上和制度上对其进行严格约束和控制，以防止其遭到滥用，侵害公众合法权益。《行政许可法》等多部规范政府公共行为的重要法律，为规范性文件设立了不可逾越的“底线”，划出了不可涉足的“禁区”。各级政府在制定规范性文件时，要严格遵循职权法定的原则，要严守行政权力的边界，决不设定行政审批事项，决不行使不属于本机关的法外之权，切实做到不逾距、不越权，树立法治政府的良好形象。
      三、放宽市场主体创业的条件。我省从今年3月1日起，放宽市场主体准入条件，全面实行注册资本认缴登记制。这项政策措施的出台，有利于进一步释放改革红利，激发社会创业动力、市场活力、需求潜力和发展的内生动力。对甘肃这样一个欠发达省份来说，实施注册资本登记制度改革显得尤为必要和迫切。各级政府要充分认识这项改革的重大意义和重要作用，领会改革的实质和要义，按照改革的内容和要求，认真加以落实，准确付诸执行，不得以任何理由打折扣、搞变通， 使这项惠及百姓，造福社会的改革真正落地生根，推广见效。