【行政管理改革】潘功胜：加快农村金融发展 推进金融扶贫探索实践

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。中央扶贫开发工作会议召开后，人民银行及时召开全国金融助推脱贫攻坚电视电话会议、全国银行系统金融精准扶贫工作座谈会，对扶贫开发金融服务工作进行了统筹安排部署，目前，整个金融系统已经积极行动起来，金融助推脱贫攻坚工作正在全面有序扎实推进。金融扶贫作为我国农村金融发展的重要内容，现阶段工作重点是抓好各项政策落实落地，紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，瞄准建档立卡贫困人口“脱贫”发力，大力发展普惠金融，多渠道增加对贫困地区和贫困人口的信贷投入，着力助推脱贫攻坚。

一、农村金融改革发展成效显著，夯实了我国金融扶贫的工作基础

我国目前贫困地区和贫困人口主要在农村。从这个意义上说，在贫困地区，做好金融扶贫与发展农村金融是一个问题的两个方面。之前，我们在深化农村金融体制机制改革，创新农村金融产品和服务方式等方面进行了积极探索，取得了明显成效，也积累了很多经验，为我国金融扶贫工作打下了良好基础。

(一)规范整顿农村金融秩序，积极防范和处置金融风险

亚洲金融危机爆发后，为规避多年积累的金融风险，推动金融机构持续健康发展，我国对金融风险控制采取了更为严格的措施，加大了对农村金融风险的处置力度。

一是规范整顿农村金融秩序。1997年，中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县(及县以下)机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略。“十五”期间，大型商业银行逐步退出农村金融市场，使农村金融机构数量与服务急剧减少。据统计，2005年年末，商业银行县(及县以下)网点仅3.19万个，较2000年减少了2.62万个；县(及县以下)网点人员43.14万人，较2000年减少了17.9万人。

二是重点推进农村信用社改革。1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出，要“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。把农村信用社逐步改成由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，改由人民银行监管。由于历史包袱沉重，农村信用社不良资产率总体偏高，承担风险能力较弱。按照当时的贷款四级分类口径，2002年年末，全国农村信用社不良贷款余额达5147亿元、不良贷款率达37%。

三是限制和取缔农村非正规金融活动。1999年，在全国范围内开始撤销农村信用合作基金会。截至2002年年末，国家共投入资金1000多亿元，清理整顿农村信用合作基金会近3万个，其中6300多个并入农村信用社，关闭22000多个。

“十五”期间，农村资金外流情况严重，并有逐年加大的趋势。农村资金外流和农村土地、劳动力外流一起，形成了新的工农城乡“剪刀差”。县及县以下银行机构存贷比从2000年年末的74.8%大幅下降至2005年年末的56.3%，存贷差增长了2.57倍。县及县以下银行机构贷款年均增长仅9.7%，落后于存款16.0%的年均增长，农村地区大量资金流入城市。

(二)农村金融改革发展提速，金融体系改革全面推进

在历史积累的风险逐步化解之后，农村金融市场的活力仍亟待恢复。“十五”后期，国务院启动了一系列的改革。

积极推动农村金融组织体系改革。一是深化农村信用社改革试点。2003年6月，国务院正式启动农村信用社改革试点。人民银行通过专项票据对农村信用社改革试点给予资金支持。一方面，“花钱买机制”，通过专项票据发行兑付等正向激励机制，引导农村信用社逐步“上台阶”。另一方面，将改革试点的管理权交给地方，调动地方政府积极出台配套政策，帮助农村信用社催收债务和进行产权改造。经过改革，农村信用社支农的能力大幅度增强，资本充足率、风险管理能力等明显提升。农信社不良贷款率由改革试点前的36.9%下降至2005年的14.8%，资本充足率由改革试点前的-8.5%提高至2005年的10.0%，农户贷款余额增长近10倍。二是推进农业银行改制上市和设立“三农”金融事业部。根据国务院“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的总体要求，2008年，在财政部和人民银行的支持下，农业银行获中央汇金注资1300亿元，剥离处置不良资产8157亿元，并于2010年实现“A+H”股上市。2009年，农业银行启动“三农”金融事业部改革，目前试点已推广至全国。三是培育新型农村金融组织。对村镇银行执行比大型商业银行低6个百分点的存款准备金率，对新增存款一定比例用于当地贷款考核达标的村镇银行执行比同类机构正常标准低1个百分点的存款准备金率。截至2014年年末，全国拥有村镇银行1233家。

加大货币信贷政策支持力度，探索对涉农金融机构实行差别化监管。一是综合运用差别化存款准备金等政策工具。2015年，人民银行5次实施“定向降准”，目前，农发行法定存款准备金率比国有商业银行低8.5个百分点。县域农商行、农合行、农信社、村镇银行法定存款准备金率比国有商业银行低5~8个百分点。涉农贷款投放较多的农业银行“三农金融事业部”法定存款准备金率比农业银行低2个百分点。二是设立扶贫再贷款，确定832个贫困县和未纳入上述范围的省级扶贫开发工作重点县的农商行、农合行、农信社和村镇银行等4类地方法人金融机构为发放对象，实行比支农再贷款更为优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。三是开展涉农信贷政策导向效果评估。将金融机构涉农信贷业务开展情况分为“优秀、良好、中等、勉励”4个等级，加强评估结果的综合运用，引导金融机构加大涉农信贷投入。四是放宽涉农不良贷款监管容忍度。因灾导致农业生产受影响的，允许贷款合理展期，不降低信用评级。同时，将涉农小微企业和农户贷款风险权重从100%下调为75%。

推进区域性农村金融改革试点，充分发挥试验区的示范带动作用。近年来，各地政府结合农村辖区实际，会同人民银行陆续开展了一系列区域性农村金融改革试点，为农村金融发展和扶贫开发金融服务探索了道路，提供了经验。成都市创新农业设施抵押贷款，开展农业设备、农作物、农产品等农村动产抵质押贷款，鼓励金融机构利用微贷技术进行信贷流程再造。吉林省支持民间资本参与农村信用社产权改革，推进农村商业银行股权流转，探索设立农村金融投资公司开展普惠金融、资产管理、金融租赁、资产证券化等金融服务。丽水市依托丰富的林业资源，大力推进林权抵押贷款，创新推出生态公益林未来收益权质押贷款业务，扩大农村产权可抵押范围。金寨县结合贫困山区实际，指导金融机构探索开展“拎包银行”“流动银行服务车”惠农金融服务模式。田东县搭建农户信用信息对接系统，为金融机构发放无联保、无担保、无抵押农户贷款提供重要决策依据。

农村信用环境不断改善，支付体系日益完善。近年来，人民银行积极开展农户和农业企业信息数据库建设，完善金融信用信息基础数据库，深入推进“信用户”“信用村”“信用乡镇”评定与创建，鼓励发放无抵押免担保的扶贫贴息贷款和小额信用贷款，为缓解农村地区抵押担保融资难发挥了重要作用。不断深化农村支付服务环境建设，推动支付服务进村入户。加强贫困地区支付基础设施建设，持续推动结算账户、支付工具、支付清算网络的应用，提升贫困地区基本金融服务水平。鼓励探索利用移动支付、互联网支付等新兴电子支付方式开发贫困地区支付服务市场，填补其基础金融服务空白。

(三)农村金融体系不断完善，农村金融改革成效显现

农村金融改革是党中央、国务院高度关注的重点工作，同时又是一项系统性工程，涉及集体产权制度改革、农村一二三产业融合发展、城乡统筹的社会保障体系、新型城镇化等多个方面。为深入贯彻落实中央决策部署，全面做好农村金融改革系列工作，人民银行、财政部、农业部、银监会、证监会、保监会等部门加大协调配合，出台了一系列政策措施，农村金融体系不断完善，形成了政策性、商业性和合作性金融机构功能互补，银行业金融机构与非银行业金融机构共同发展的新局面，涉农贷款投放不断增加，金融支农力度显著增强。

二、不断深化金融扶贫认识，积极推进金融扶贫探索实践

近年来，金融系统不断深化认识，创新工作机制，优化金融资源配置，围绕金融扶贫工作进行了大量的探索和实践，取得了积极成效。

(一)扶贫开发金融服务发展路径

1.金融扶贫的早期探索

1986年，国务院批准成立贫困地区经济开发领导小组(后更名国务院扶贫开发领导小组办公室)，设立专项扶贫贴息贷款，每年安排10亿元专项资金，用于支持国家贫困县发展农牧业生产。2001年，人民银行印发了《扶贫贴息贷款管理实施办法》，不断完善扶贫贴息贷款政策。目前的政策情况是，到户贷款5万元以下，三年以内信用贷款，财政担保，贴息利率不超过贷款基础利率。项目贷款按年利率3%的标准给予贴息，贴息1年。2011年，为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，中央印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，从行业扶贫、专项扶贫以及社会扶贫等多个方面提出了多项目标任务和政策措施。

2.金融扶贫全面开展

十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，提出了“到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标。为此，2013年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了做好扶贫开发工作的6项创新机制和10项重点工作，并要求从创新金融产品和服务、推动农村金融合作、完善扶贫贴息贷款、进一步推广小额信用贷款等方面完善金融扶贫服务机制。

2015年11月29日，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务，同时提出设立扶贫再贷款、发行政策性金融债等金融扶贫政策，扶贫力度进一步加大。

2015年11月27-28日，中央召开扶贫开发工作会议，分析了全面建成小康社会进入决胜阶段脱贫攻坚面临的形势和任务，对当前和今后一个时期脱贫攻坚任务做出了安排部署。习近平总书记明确提出“要做好金融扶贫这篇文章，加快农村金融改革创新步伐”，为新常态下的金融扶贫工作提出了新要求。

3.金融扶贫的相关政策

人民银行历来高度重视金融扶贫工作，会同银监会等部门，出台相关政策措施，从货币信贷、差别化监管等方面加大金融精准扶贫力度。2014年3月，人民银行会同财政部、扶贫办等7部门出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，明确了基础设施建设、经济发展和产业结构升级、就业创业和贫困户脱贫致富、生态建设和环境保护4项重点支持领域，设立了信贷投入总量持续增长、直接融资比例不断上升、组织体系日趋完善、服务水平明显提升4个维度的工作目标，提出了发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势、完善扶贫贴息贷款政策、优化金融机构网点布局、改善农村支付环境等10项重点工作。2016年3月，人民银行牵头7部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》(银发〔2016〕84号)，从准确把握精准扶贫要求、精准对接融资需求、推进普惠金融发展、发挥好各类金融机构主体作用、完善精准扶贫保障措施和工作机制等6方面提出了22项金融助推脱贫攻坚的具体措施。

4.金融扶贫取得阶段性成果

一是金融扶贫政策体系不断健全。金融管理部门充分发挥定向降准、差别存款准备金率、再贷款、再贴现，宏观审慎政策和差异化监管政策等正向激励作用，引导金融资源向贫困地区倾斜。据人民银行初步统计，截至2015年12月末，贫困地区人民币各项贷款余额4.15万亿元，同比增长18.17%，比全国平均增速高出3.14个百分点。扶贫贴息贷款余额471亿元，同比增长46.83%。贫困地区再贷款余额820.3亿元，同比增长9.37%。贫困地区直接债务融资额181.5亿元，同比增长30.0%。

二是贫困地区组织体系不断健全，信贷投放增长加快。截至2015年12月末，贫困地区已设立县级银行业金融机构5185个，服务网点43598个，证券分支机构167家，保险分支机构5315家。截至2015年9月末，全国银行业金融机构发放小额担保贷款余额775.7亿元，同比增加1.6%，发放劳动密集型小企业贴息贷款余额54.8亿元。

三是金融扶贫产品和服务不断创新。金融机构结合自身业务特点，立足贫困县金融需求，对扶贫开发金融服务进行积极探索创新。比如，农业银行创新推出“银政合作、政府增信、协同扶贫”模式，有效整合财政扶贫资金和信贷扶贫资金，满足贫困农户生产发展的资金需求。陕西省旬阳县建立完善贷款公示制度，培育信用文明。贵州省印江县建立金融扶贫项目库，实现了金融扶贫的精准对接。

四是金融基础设施逐步完善，金融生态环境持续优化。农村信用体系建设稳步推进，乡镇服务盲区大幅减少。贫困地区共布放自助设备120.3万台，较2011年增长122.6%，其中ATM机5.9万台、POS机具83.8万台。

(二)金融扶贫需要把握好几个关系

党的十八大以来，我国金融扶贫工作取得了一定的阶段性成果，但也存在贫困地区农村金融服务成本高、风险大、精准度不够等问题，与精准扶贫的最新要求还存在一些差距，需要进一步把握金融扶贫的特点，统一思想认识，把握好商业利益与社会责任、财政与金融等之间的关系。

一是要平衡好获取商业利益与履行社会责任的关系。对于商业性金融机构而言，将自己的企业办好，控制好风险，不要最后花纳税人的钱去救助，是基本的责任。这样的认识毫无疑问是正确的，但在平衡商业利益和社会责任之间有一个度的把握。金融系统要从国家战略的高度、从社会发展的全局出发，平衡好追求商业利益和履行社会责任之间的关系，从内部授权、绩效考核、资源配置等方面对贫困地区予以倾斜，加大对贫困地区金融资源的投入。

二是要正确认识财政与金融的关系。金融扶贫不同于财政扶贫，要防止金融扶贫致贫。金融扶贫不同于财政扶贫，贫困户在获得信贷支持的同时，需要还本付息。为此，要健全制度安排，明确扶贫小额贷款主要用于生产性贷款。金融机构不应对易地扶贫搬迁贫困户额外再提供建房贷款支持，贫困户也不应通过民间借贷等渠道再额外筹措建房资金。这些地区的金融生态建设也要加强，对以各种理财名义圈钱、非法集资、金融诈骗等活动加大监管和打击力度。地方政府要加强金融扶贫信贷风险分担机制建设，降低建档立卡贫困户融资成本和潜在风险，增强金融扶贫可持续性。

三是要处理好资金扶贫与基础金融服务的关系。扶贫开发金融服务不仅仅包括贫困地区、贫困人口通过贷款获得资金支持，还包括为贫困人口提供账户开设、存款、取款、汇款、兑现、支付结算、征信、保险、理财等基础金融服务。人民银行将加强对基层和社区的金融服务，以普惠金融理念，引导金融机构提高边远地区、弱势群体、贫困人口等金融服务的便利程度，扩大金融服务的覆盖面和渗透率。

四是要协调好支持经济发展和促进精准扶贫的关系。传统产业扶贫的模式主要是对农村地区、贫困地区的经济发展的支持。在我们习惯的金融扶贫实践中，给贫困县投放贷款，推动了贫困县经济的发展、财政收入的增加，是以前金融扶贫工作的着力点。新时期金融扶贫要把精准扶贫和产业扶贫有机结合。金融支持某一个产业企业、农业产业化龙头企业，它帮助了多少贫困户、贫困人口，是新时期深化金融扶贫工作的着力点。贫困地区企业要建立贫困户档案信息，希望扶贫部门建立当地贫困人口就业分布信息。金融机构根据企业带动、吸纳贫困户就业情况给予优惠支持。

三、围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，全面做好扶贫开发金融服务工作

在党中央、国务院领导下，金融系统已经积极行动起来，金融助推脱贫攻坚工作正在全面有序扎实推进。2016年以来，人民银行先后印发了金融助推脱贫攻坚、开办扶贫再贷款业务、易地扶贫搬迁资金筹措等多个文件,紧紧围绕中央“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，全面推进落实金融助推脱贫攻坚工作的号角已经吹响，相关的大政方针已经明确，下一步关键就是如何围绕重点工作抓好落实。

(一)用好用足金融扶贫政策措施

管好用好扶贫再贷款，鼓励地方法人金融机构扩大对贫困地区的信贷投放，降低社会融资成本。扶贫再贷款是人民银行2016年专门为贫困地区新创设的货币政策工具，实行比支农再贷款更为优惠的利率。要加强对地方法人金融机构运用扶贫再贷款资金发放贷款的台账管理，对扶贫再贷款资金投向、用途、数量、利率等加强监测分析和评估考核。地方法人金融机构扶贫再贷款资金要全部用于发放贫困地区涉农贷款，优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业、农村合作社。

充分发挥差别存款准备金政策的正向激励作用，引导金融资源向贫困地区倾斜。为鼓励金融机构提高配置到“三农”和小微企业等需要支持领域的贷款比例，增强金融服务实体经济的能力，人民银行自2014年起开始实施定向降准。目前，农发行法定存款准备金率比国有商业银行低8.5个百分点。县域农商行、农合行、农信社、村镇银行法定存款准备金率比国有商业银行分别低5个、8个、8个、8个百分点。涉农贷款投放较多的农业银行“三农金融事业部”法定存款准备金率比农业银行低2个百分点。

着力做好易地扶贫搬迁金融服务，保证易地扶贫搬迁相关资金按要求筹措落实。资金筹措是易地扶贫搬迁工作推进的重要保障。“十三五”期间，易地扶贫搬迁资金需求约6000亿元，资金筹措方面，专项建设基金500亿元，银行信贷资金约3500亿。人民银行支持国开行、农发行发行易地扶贫搬迁专项债募集资金，为省级投融资主体提供易地扶贫搬迁长期贷款。国开行、农发行要管好用好易地扶贫搬迁资金，做好与易地扶贫搬迁项目对接，确保资金专款专用，并支持安置区后续产业发展，发挥好金融支持易地扶贫搬迁中的应有作用。

拓宽抵质押物范围，在全国人大授权的贫困地区稳妥开展“两权”抵押贷款试点。“两权”抵押贷款试点是人民银行牵头的重点改革任务，有利于盘活农村资源资产，拓宽“三农”融资渠道。根据全国人大授权，全国共有278个县开展“两权”抵押贷款试点，其中67个国家级贫困县纳入了试点范围，人民银行将会同银监会等部门指导试点地区和银行业金融机构稳妥推进“两权”抵押贷款试点工作，有效盘活农村存量资产。

(二)健全精准扶贫金融组织体系

发挥好商业性、政策性、开发性和合作性等各类金融机构的主体作用。目前，国家开发银行和农业发展银行正在加快设立“扶贫金融事业部”，并不断完善内部经营管理机制，提高服务质量和效率。大中型商业银行继续稳定和优化县域基层网点设置。中国农业银行继续深化三农金融事业部改革，强化县级事业部经营能力。中国邮政储蓄银行探索设立三农金融事业部，进一步延伸服务网络，强化县以下机构网点功能建设，逐步扩大涉农业务范围。农村信用社、农村商业银行、农村合作银行等依托网点多、覆盖广的优势，继续发挥农村金融服务主力的作用。符合条件的民间资本在贫困地区参与发起设立村镇银行，开展面向“三农”的差异化、特色化服务。支持在贫困地区稳妥规范发展农民资金互助组织，开展农民合作社信用合作试点。金融系统要从国家战略的高度、从社会发展的全局出发，平衡好追求商业利益和履行社会责任之间的关系，加大对贫困地区的金融资源投入。

(三)继续推进区域性农村金融改革试点

我国农村金融改革试点在创新农村金融组织、改善农村信用环境、创新金融产品、盘活农村产权、创新风险分担机制等方面取得了显著成效，截至2015年年末，国务院认定的农村金融改革试验区涵盖至6个省、142个县市区。人民银行将会同有关部门和相关地方政府继续按照风险可控、分步有序推进的原则，选择一批条件成熟的地区分类开展金融改革创新试点，为全国深化金融改革积累可复制可推广经验，着力推进贫困地区、革命老区金融创新发展。

(四)完善农村金融基础设施

一是加强贫困地区支付基础设施建设。持续推动结算账户、支付工具、支付清算网络的应用；继续巩固助农取款服务在贫困地区乡村的覆盖面，促进服务点资源高效利用；鼓励探索利用移动支付、互联网支付等新兴电子支付方式开发贫困地区支付服务市场；支持拓宽农民工银行卡特色服务受理金融机构范围。二是加强贫困地区信用体系建设。探索农户基础信用信息与建档立卡贫困户信息的共享和对接，完善金融信用信息基础数据库。探索建立针对贫困户的信用评价指标体系，完善电子信用档案。同时，深入推进“信用户”“信用村”“信用乡镇”的评定与创建，为金融支持扶贫开发创造良好的信用环境。

(五)建立健全金融扶贫风险分散机制

在贫困地区建立完善的金融风险分散机制，有利于调动金融机构参与支持扶贫开发的积极性，同时实现金融精准扶贫的可持续发展。一是要发挥存款保险制度积极作用，维护贫困地区金融稳定，保护贫困地区存款人权益。二是要健全农村担保体系。落实《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发[2015]43号)要求，持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系。三是创新精准扶贫保险产品和服务。不断扩大农业保险密度和深度，通过财政以奖代补等方式支持贫困地区发展特色农产品保险。支持贫困地区开展特色农产品价格保险，有条件的地方可给予一定保费补贴。改进和推广小额贷款保证保险，为贫困户融资提供增信支持。四是优化贫困地区金融生态环境。转变金融发展理念，减少对金融微观活动的干预，尊重金融机构的经营自主权。加强地方社会信用体系建设，维护司法公正，严厉打击逃废债行为，保护债权人合法权益。加大力度打击非法集资、非法经营证券业务等违法违规金融活动，维护地方金融秩序。同时，开展金融消费者教育活动，提高金融消费者的金融知识素养和风险责任意识。