织密约束预算的制度笼子

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    多位财税专家认为，预算法修正案草案从理念到制度的安排，从立法宗旨到预算范围，从预算编制、审查、批准、监督、调整到法律责任，在很多方面都体现了制度上的变革。与现行预算法相比，它做了哪些修改？从哪些方面回应了社会关切？记者采访了权威专家解读草案背后的制度安排。

    严控债务风险成一大焦点

    一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。25日公布的预算法修正案草案四审稿，在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”的基础上，又从完善机制建设的层面以更大力度严控风险的扩张。

    中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，四审稿中关于地方债的表述更加细化，也更强调可操作性。在允许地方政府适度发债的同时，更强调偿还责任和风险控制。

    我国现行预算法第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定给地方政府合法发债设立了闸门，但却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年，地方政府债务规模迅速上升。中国会否在法律上打开地方政府发债的“闸门”？中国又该如何防范债务风险？成为海内外关注的焦点。

    此次草案四审稿修改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

    杨志勇认为，“除本法另有规定外，不列赤字”的新表述更严谨，也更符合现实情况。

    “虽然现行预算法规定不列赤字，但实际操作中已屡遭突破。”财政部财科所副所长白景明说，为适应地方经济社会发展的需要，应在法律上明确地方可以发债。不过，不是没有限制，是有管理、有控制、有监督的发债。

    四审稿以多于现行法数倍的篇幅对地方政府发债做出了诸多具体规定，在部分“开闸”地方发债的同时，严格防范债务风险的扩张。

    在三审稿限定举债主体、方式和规模的基础上，四审稿明确规定，举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

    白景明指出，地方政府举债得来的钱具体花到哪里，要有严格的监督。法律明确规定了资金的用途，也就是说可以用在如保障房建设、水利设施、博物馆建设等公益性资本支出方面，但不能拿它来买公车、盖办公楼、发工资。

    四审稿中还新增了一条规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

    杨志勇表示，在当前地方举债有总量控制的前提下，风险评估和预警机制的重要性还不那么明显。但如果是在完全市场化的融资环境下，这一机制就会成为防范风险非常重要的环节。

    加大公开力度、促进债务阳光透明，也是地方债亟待解决的重要问题。此次四审稿在第14条新增了一句话，要求“对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。”

    “这句话非常重要，是打造阳光财政的重要内容。”白景明说，只有打造阳光财政，才能确保公民对政府行政活动的知情权和监督权，这是政府应尽的职责。

    回应五大社会关切

    ●政府全部收支是否都纳入监管？

    被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中，近期有媒体曝光一省会城市的科级单位就私开了11个账户，将近10亿元收入公款私存。据了解，“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，让体外循环的财政资金有了可乘之机。

    “政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”……相对于现行预算法，四审稿中的这些表述让人眼前一亮。

    北京大学法学院教授刘剑文说，四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善，在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。

    ●预算编制能否避免“拍脑袋”？

    长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事……长期以来由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性大，造成了财政资金的巨额损失和浪费，一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。

    修改后的预算法规定，编制预算依据，除现行法要求的“上年预算执行情况”和“本年度收支预测”，还增列“有关支出绩效评价结果”作为依据；新增条款限制预算调整行为，并详细规定如何编制预算调整方案；对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。

    “预算编制不准确、调整不规范，就无法从源头卡住花钱漏洞，后面监管再详细都是徒劳。”武汉大学法学院教授熊伟建议，应进一步限制政府部门随意调整预算的权力，并在审查预算时引入百姓监督。●约束转移支付能否刹住“跑部钱进”？

    中央对地方财政转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气，引发腐败浪费的同时，又加重地方配套负担，成为改革难题。

    四审稿释放出转移支付制度改革的重要信号，鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。如要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节事项，“不得设立专项转移支付”。除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。

    “修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说，目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元，但资金管理一直缺少法律规范，只有一部财政临时性规定。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。●预算公开是否真正透明易懂？

    近年来预算公开力度不断加大，但仍有不够细化的“模糊信息”，甚至一些部门地方以各种理由不公开某些内容，使得公众、人大代表看起预算来“云里雾里”。

    与现行预算法“只字未提”预算公开相比，修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法，还规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。

    上海财经大学教授蒋洪肯定了这一进步，并指出草案提出一般公共预算支出中的基本支出可按经济性质分类编列到款，体现预算最大限度细化公开要求。

    “如果按经济分类公开预算等细化公开规定能得到有效落实，公众就会直观了解钱是怎么花出去的，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。

    ●人大监督如何有效落地？

    每年两会时，都有人大代表反映，“预算报告草案看不懂，又没时间看完，表决器就随便按了。”人大代表是代表人民行使监督权，如果人大对预算的审查监督流于形式，就会影响公众监督的效能，让腐败有机可乘。

    四审稿在强化人大对预算审查监督方面亮点很多：如将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天，提前到会前45天；为确保预算的科学民主，新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。

    “不受监督的权利，必然导致腐败。”熊伟建议，只有人大监督更细化、可操作，才能确保监督权真正有效落地。　　　　　　　　　　　□综合新华社电

    预算法是财税改革的“龙头法”

    8月25日，20岁的预算法迎来首次大修的第四次审议。

    党的十八大和十八届三中全会部署了新时期深化财税体制改革的蓝图，日前中共中央政治局会议审议通过的深化财税体制改革总体方案，又开启了新一轮财税改革的大幕。

    北京大学法学院教授刘剑文认为，新一轮财税体制改革以预算管理制度改革为突破口和抓手，预算法无疑是整个财税改革的“龙头法”。新一轮改革启动在即，亟须尽早出台新预算法配套。

    而从法案本身看，历经前三次审议，全国人大常委会组成人员普遍认为，草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神，回应了社会关切，已基本成熟。在此基础上，25日公布的四审稿草案，补充完善多处规定，又往前迈进一步。

    例如，将“强化预算约束”补充入立法宗旨；对全口径预算的界定和管理更严谨；将举债情况列入预算公开内容；更严格限制专项转移支付的地方配套；新增人大审查预算草案前，应“听取选民和社会各界的意见”规定；为杜绝收“过头税”，将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法……

    武汉大学法学院教授熊伟认为，四审稿在技术层面有更多推进，要求预算编制更细化、公开的内容更全面、对国库管理更严格、预算审批环节更规范、违法预算的追责条款更严谨，这些都有助于更好发挥预算法规范政府收支行为的作用。

    刘剑文表示，总体看，四审草案已比较成熟，既符合中国社会的现实需要，也兼顾国际惯例。预算法牵一发而动全身，涉及中央和地方关系、立法和行政机关的关系、政府和百姓的关系，是一部事关民生福祉的经济宪法，尽早出台是适应国家财税体制总体改革和财税法制建设的需要。

    预算法修改历程

    我国现行预算法于1994年在第八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施，迄今已20年。随着经济社会发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方，如预算编制不够细化、预算透明度不足、地方政府举借债务存争议等。

    2004年，我国启动预算法修订。然而，修订工作由于种种原因而延后。直到2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交全国人大常委会进行了初审。此时距2004年启动预算法修订已有七年之久。

    2012年6月，预算法草案迎来二审。随后，草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体修改意见，足见社会各界对这一法案的关注。

    二审稿公开征求意见之后，由于社会各界对预算法如何修改争论不休，修改工作曾有两年杳无音讯。直到2013年底，中共十八届三中全会对全面深化改革做出总体部署，人们看到了重启这一法案修改的重要契机。