环境公益诉讼：以参与促治理

　　环境公益诉讼不可或缺

　　一场公益诉讼打下来，不亚于一堂环境守法教育的“公开课”

　　5月19日，全国首个专门管辖环境案件的法庭——贵州省清镇市人民法院生态保护法庭受理了首起跨区域环境公益诉讼案件。在新环保法刚刚明确环境公益诉讼主体资格之后，这起由中华环保联合会提起的公益诉讼引起社会广泛关注。

　　尽管2012年修订的民事诉讼法第五十五条确立了公益诉讼制度，但只有“法律规定的机关和有关组织”才能提起公益诉讼。“在配套法律尚未作出明确授权的情况下，包括环境公益诉讼在内的公益诉讼出现了停滞不前的状况。”全国人大代表、金杜律师事务所合伙人吴青律师认为，“此次环保法的修订，对环境领域的公益诉讼主体资格作出了明确规定，这为开启环境公益诉讼的司法实践打开了大门。”

　　“治理环境污染，公益诉讼不可或缺。尽管环保法规定了行政拘留、引咎辞职、按日计罚等强有力的行政制裁机制，但有的执法机关容易受地方保护主义的干预，进而影响执法效果。”湘潭大学法学院教授廖永安认为，“如果通过公益诉讼的方式，发动社会组织和公众参与，以法律的强制执行力为保障，要求污染者停止污染、恢复原状、赔偿损失，就可以使环境污染的治理过程法治化、透明化、公开化。一场公益诉讼打下来，绝不亚于一堂环境守法教育的‘公开课’。”

　　“环境公益诉讼相比其他方式，有更大的威慑力。”吴青认为，“目前的行政罚款相对较低，对大多数污染企业很难起到有效的约束作用。环境公益诉讼制度确立以后，将可能出现一批索赔数额较高、具有重大影响的诉讼案件。这些案件将给其他污染企业以警示作用，大大提高人们对污染环境的风险预期。”

　　这一观点在司法机关内部也逐步得到认可。最高人民法院副院长奚晓明在5月30日召开的大力推进环境资源审判工作座谈会上明确表示，“全面加强环境资源审判工作，应把推进环境公益诉讼作为突破口和着力点。”他还指出，要转变观念，充分认识环境公益诉讼的重要作用；准确把握原告主体资格范围，积极推动环保社会组织参与环境公益诉讼；积极探索与行政区划适当分离的环境资源类案件集中管辖制度等。

　　既要广泛参与又要防范滥诉

　　专门从事环保工作、不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼

　　在此次环保法修订过程中，公益诉讼的主体资格一直备受关注。哪些组织能够提起公益诉讼？个人能否提起公益诉讼？这些问题都是社会关注的焦点。

　　“此次环保法的修改一直在回应公众的关切。”吴青表示，“从第一稿到最后稿，环境公益诉讼从无到有，主体资格从中华环保联合会一家逐步扩大到‘设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织’。在充分的民意调查和科学研究后，现有规定较好地平衡了广泛参与和防范滥诉之间的关系。”

　　一方面，现有规定较大程度地扩展了社会组织的参与范围，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织均有资格提起公益诉讼。另一方面，暂未将个人纳入环境公益诉讼的主体范围。对此，专家认为，相比个人参与，由社会组织提起公益诉讼对于提高制度的实效具有更为明显的优势。

　　“环境公益诉讼的特点就是专业性较强，不是谁都可以轻松收集到证据的。”在全国人大常委会办公厅举办的新闻发布会上，全国人大法工委行政法室主任袁杰表示，“这要求起诉主体对环境问题比较熟悉，必须具备一定的专业性和诉讼能力，还要有比较好的社会公信力，或者说专门从事环境保护工作，不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。”

　　“对比个人而言，环保社会组织在信息网络、证据收集、诉讼技术以及和政府、企业的谈判能力等方面都具有不可比拟的优势。同时，社会组织在筹资能力上也比公民个人更能够支撑诉讼的进行。”廖永安表示，“此外，由社会组织提起环境公益诉讼还可以解决众多当事人参与诉讼的技术问题，减轻法院的诉讼负担。而从国内外环境保护的实践来看，社会组织一直是环境保护的主力军，也必将成为环境公益诉讼的主力军。”

　　吴青认为，环境公益诉讼必然有一个发展过程。在制度逐渐成熟后，可以再逐步扩大社会组织的参与范围，甚至将个人纳入环境公益诉讼的主体范围。但是，现阶段还必须充分考虑各类主体的实际水平以及法院的承受能力。

　　新制度还需细化落实

　　如原告胜诉，诉讼费由败诉方承担；原告败诉，诉讼费应由国家承担

　　“环境公益诉讼制度的构建不是一蹴而就的事情，修改环保法也只是第一步。”吴青表示，“目前，无论是民诉法还是环保法，都只是确定了环境公益诉讼的原则条款和主体范围，而作为一项独立的程序，今后还需要对诉讼管辖、证据规则、诉讼费用、调解政策等予以细化。”

　　管辖是环境公益诉讼的重要问题。“由于自然形成的环境区域与人为设置的行政区划往往存在冲突，尤其是大气、水，一旦发生区域性、流域性的污染，提起环境公益诉讼，首先面临的问题将是管辖权的冲突。”吴青表示，“在这一方面，司法机关正在加强对地方法院环境资源审判机构建设的指导，积极探索与行政区划适当分离的环境资源类案件集中管辖制度，各地先后建立的环保法庭也为这一探索积累了经验。”

　　证据规则是诉讼程序的核心，环境案件通常具有举证困难、因果关系认定困难的特点。“如果完全按照普通的民事证据规则，将对原告产生不利影响。”廖永安建议，“为确保环境公益诉讼的功能发挥，有必要实行特殊的证据规则。原告只对污染环境的危险行为以及可能的危险后果负责举证，其他实质性的举证责任则由被告承担。此外，考虑到环境公益诉讼的专业性，可以在诉讼中要求环保部门派代表参加诉讼，对专业问题进行说明。”

　　“基于公益诉讼的性质，诉讼费用应由国家或败诉方来承担，即当原告胜诉时，诉讼费用由败诉方承担；原告败诉时，诉讼费用则应该由国家来承担，即免除原告的诉讼费用，这也是目前通行的国际惯例。”廖永安指出，“我国信托法第六十条规定，为了发展环境保护事业，维护生态环境，可以设立公益信托。我们可以建立环境公益诉讼保险或者环境公益诉讼基金，用各种途径保障公益诉讼的经费来源。此外，还应当扩大法律援助和诉讼救助的范围，使其覆盖到公益诉讼案件。”

　　“由于环境公益诉讼的原告往往与案件并没有直接的利害关系，因此对于被告损害赔偿的分配也需要通过立法来明确。当存在具体的受害人时，被告支付的损害赔偿金必须分配给受害人，赔偿额度以其受到的损失为限；当没有具体受害人时，则可以将赔偿金纳入专门的公益诉讼基金，并保证赔偿金存储、使用的安全、透明。”