激发新时期农垦发展的深层活力

近日，中共中央国务院印发了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》。围绕此次农垦改革的重点难点、突破点、改革路径等社会热切关注的问题，12月7日上午，国务院新闻办公室举行专题新闻发布会，农业部党组成员杨绍品介绍了新时期农垦改革与发展有关情况。

突出农垦国家队战略地位 ，实现垦区、农场、资源要素改革

60多年来，农垦为保障国家的粮食安全、支援国家建设、维护边疆稳定做出了重要贡献。新时期，农垦作为国民经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量，还承担着更加重要的历史使命。杨绍品表示，《意见》最大的亮点就是实现了三个突破：一是理论上有突破。提出农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分，明确了新时期农垦在国家全局中的战略地位，就是要成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。

二是改革上有突破。提出要坚持社会主义市场经济改革导向，以垦区集团化、农场企业化为主线，重点回答了垦区怎么改、农场怎么改，以及人员、资产和土地管理体制机制等怎么办的问题，但同时又结合农垦实际提出了“一个机构、两块牌子”、“管办分离、购买服务”等改革过渡路径。

三是政策上有突破。提出要实现“一个同步实施、两个全面覆盖”，即各项规划要在农垦同步实施，国家强农惠农富农和改善民生政策要在农垦全面覆盖。创新财政资金投入方式，提出要以财政性资金为先导设立中国农垦产业发展基金。创新农垦土地管理方式，提出要管理好、保护好、利用好农垦国有土地，稳步推进农垦土地资产化和资本化。

杨绍品说，就具体路径而言，主要有三点。第一，要全力推进农场企业化改革。坚持并不断完善以职工家庭经营为基础，大农场统筹小农场的农业双层经营体制，强化农场的统一管理和服务职能，积极培育规模化的农业经营主体。第二，要打造现代农业企业集团。推动垦区创新体制机制，逐步构建以资本为纽带的母子公司体制，通过垦区集团改革加强优势资源的聚集和整合，完善现代企业制度，打造一批具有竞争力、有控制力的现代企业集团。第三，大力推进资源要素的有效配置。构建新型的劳动用工制度，逐步建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度；建立符合农垦特点的以管资本为主的国有资产管理体制，以资本为纽带打造农业全产业链，稳步开展农垦企业混合所有制的改革试点；严格管理、有效保护和充分利用农垦的国有土地，积极探索盘活农垦土地资源的有效途径。

盘活沉睡的土地资源 加强国有资产监管

在我国推进工业化、城镇化过程中，农垦国有土地流失和被占用情况十分严重。针对如何改革农垦土地管理模式，用好、管好农垦沉睡的土地资源，此次改革做了具体部署。

杨绍品说，一是要严格保护，二是盘活和利用。文件从政策上填补了农垦土地管理使用制度的空白，具体而言有以下四点。

第一，严格农垦国有土地管理制度。严禁擅自收回农垦国有土地的使用权，严格执行土地的用途管制制度，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地的行为。对于国家建设确实需要收回国有土地使用权的，文件明确规定，要经原来批准用地的人民政府的批准，并按有关规定给予补偿。

第二，加快推进农垦国有土地的确权和登记。目前农垦国有土地使用权确权率仅仅达到66.4%，发证率仅达到49.5%，《意见》强调用三年时间基本完成国有土地确权和发证任务。

第三，赋予农垦更加充分的土地使用权的权能。对建设用地和农业用地，可按需要采取国有土地使用权的出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地的方式处置；农垦现有划拨的建设用地，经批准办理有偿使用手续后可以转让、出租、抵押或改变用途；农垦土地依法收回后再出让的，其出让的收入要实行收支两条线管理，市县分成的相应土地出让收入，要积极用于农垦土地开发、农田水利建设和公益性建设。

第四，稳步推进农垦土地的资产化和资本化。《意见》明确，省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业，使用的原来的生产性、经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）和授权经营的方式处置。同时提出，要有序开展农垦国有农用地使用权的抵押、担保试点。

农垦作为国有农业企业，改革既要坚持农村综合改革的基本方向，也要遵循国企改革的基本规律。此次改革涉及到数量庞大的国有资产，文件提出要建立符合农垦特点的国有资产监管体制，这对于保护和盘活国有资产意义重大。

杨绍品表示，建立健全符合农垦特点的国有资产监管体制，核心就是理顺政资关系、明晰权属关系，建立以管资本为主的监管体制。由农垦管理部门履行出资人责任，按照改革管理国有资产的总要求，把握农垦企业的经营方向和资本投向，确保国有资本重点投向农业产业，切实履行好国有资产保值增值的责任，对造成国有资产流失的要严肃追究责任。要改革国有资本的授权经营制度，开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司的试点。促进国有资产的保值增值，放大国有资本的功能，提升国有资本的运行效率和效益。

坚持政企分开方向 改革农场办社会职能

在国有农场改革的具体路径中，《意见》提出要坚持社企分开的方向，推进国有农场生产经营企业化和社会管理的“属地化”。

杨绍品说，从2012年开始，国家启动了农场办社会职能改革试点。目前，农垦办的公检法移交已经基本完成，基础教育和卫生机构现在大部分已经移交。但国有农场具有区域性特征，社会职能往往是分而不离，短期内难以采取一种简单的切割办法全部移交出去。《意见》提出的社会管理“属地化”，就是把社会管理移交当地政府管理，争取用三年左右时间将国有农场承担的社会管理职能都移交地方政府管理。同时又考虑到农垦的实际情况，对远离中心城镇的、不具备移交条件的国有农场，文件允许采取授权委托，购买服务、管办分离的方式进行改革。

杨绍品强调，推进国有农场办社会职能改革，最根本是理顺农场的政企和社企关系，将属于政府职能的事情纳入公共财政保障范围，纳入之后才可以把农场的社会职能分离出去，使农场真正放下包袱，提高市场竞争力，确保经济和社会职能按照各自规律高效运行、互相协调、互相促进，这样利于农场更好地发展，也促进农场的社会事业更好地发展。

推进政企分开、社企分开，创新行业管理方式，把农场打造成市场主体，这是改革必须坚持的方向。但农垦改革是个渐进的过程，在一定时期仍然需要强有力的农垦管理体系作保障。

杨绍品表示，简单地摘掉行政牌子，并不利于垦区生产力的发展和垦区稳定。从农垦改革实践来看，发展势头好的、对国家贡献大的垦区都是实行一个机构、两块牌子的管理形式。这种管理形式与农垦形成历史、形成过程和现实状况紧密相关。在改革过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区可以保留省级农垦管理机构，实行一个机构、两块牌子，同时要尽快地过渡到集团化、企业化管理。改革过渡期以后，不再加挂省级农垦管理机构的牌子，彻底转为现代农业企业集团。