推动环保公众参与 创新环境治理模式 ——解读《关于推进环境保护公众参与的指导意见》

中国环境报讯 环境保护部近日印发了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》是自新修订的《环境保护法》通过以来，首个对环境保护公众参与内容做出具体规定的政府性文件。

为深入了解《意见》出台的背景、亮点及对推动公众参与工作发挥的作用，本报采访了环境保护部有关负责人，对《意见》内容进行了进一步解读。

问：《意见》是在怎样的大背景下出台的？

答：推动公众参与环境保护，是党和国家的明确要求。党的十八大报告明确提出，要扩大公众参与，改进政府提供公共服务方式，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届三中全会通过并正式发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也进一步明确规定，创新社会治理体制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。2014年4月通过的新修订的《中华人民共和国环境保护法》对信息公开和公众参与设专章做出规定。

为贯彻落实党的十八大精神，以及新修订的《环境保护法》有关信息公开与公众参与的有关要求，进一步推进公众参与环境保护工作的健康发展，环境保护部于2014年5月发布了《意见》。希望通过《意见》的出台，指导、带动地方环保部门更加系统、全面、广泛、积极、稳妥地推进环境保护公众参与工作。汇群众智慧，集群众力量，使公众参与有序、理性、有效，成为推动环境保护事业向前发展的不竭动力。

问：《意见》内容具有哪些亮点和创新？

答：《意见》整体框架分为4个部分：指导思想和基本原则、主要任务、重点领域和保障措施。《意见》借鉴了国外环境保护公众参与的经验和最新发展趋势，综合考虑了我国东中西部地区环境保护与经济发展的实际情况，体现了公众参与在创新环境治理、推进环境保护工作中可发挥的积极作用。总的来看，具有以下亮点：

一是理念有创新。《意见》首次明确了要尊重和保障公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权。强调源头参与和全过程参与。当前，我国公众参与环境保护被动参与多，主动参与少，形式上参与多，实质性参与少。公众参与主要方式集中在末端参与，即在环境遭到污染和生态遭到破坏之后，公众受到污染影响之后才参与到环境保护之中，相应的对保证环境参与权、表达权的全过程参与较少，且参与活动往往受到局限，缺乏公众参与的有效性和广泛性。针对上述情况，《意见》确立了畅通渠道、接受监督；依法有序、理性有效；平等自愿、公益优先三项环境保护公众参与的基本原则，并提出积极构建全民参与环境保护的社会行动体系，保障公众参与主体的广泛性。

二是程序显民主。《意见》确立了五项主要任务：加强宣传动员、推进环境信息公开、畅通公众表达及诉求渠道、完善法律法规和加大对环保社会组织的扶持力度。主要任务的设定充分体现了党的十八大和十八届三中全会关于“改进社会治理方式，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的政策方针。通过宣传动员，使公众理解并支持环保政策，提高参与能力。信息公开是公众参与的前提，盲目的公众参与只能流于形式，“不明真相”的公众无法提出建设性的意见或诉求。渠道通畅是公众参与的基础，近年多发的环境“邻避”现象多是由于信息沟通不畅，诉求得不到及时、充分的满足所致。法律是公众参与的保障。新修订的《环境保护法》对公众参与做出根本性的调整和规定，今后一段时期，各地配套的法律法规将陆续出台和修订，为公众参与提供坚实的法律保障。环保社会组织是公众参与的重要力量，2010年，环境保护部首次出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，此次，《意见》再次加大了对环保社会组织的扶持力度，明确提出项目资助及政府购买服务等形式，充分发挥其在环境政策、法规、规划和标准制定与实施中的咨询参谋作用。《意见》的5项任务如5把利器，直指环境保护公众参与亟待解决的问题，在指导各地开展公众参与工作时，将更具可执行性和可操作性。

三是领域有侧重。《意见》明确了公众参与的重点领域，包括环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价、环境宣传教育等。这五大领域是当前公众关注度高、影响面广、与公众生产生活息息相关的5个方面，故被列为优先加强环境保护公众参与力度的领域。大力推进环境法规和政策制定的公众参与将有助于使出台的环境政策更加科学合理；大力推进环境决策的公众参与，建立环境决策民意调查制，建立健全专家论证会制度等有利于提高环境决策民主化和科学化水平；大力推进环境监督的公众参与，建立环境保护特约检查员制度和环境保护监督员制度，有利于发挥群众监督力量，成为环境执法队伍的有力后备和扩充；大力推进环境影响评价的公众参与将很大程度上保障重大环保建设项目和规划项目的顺利进行，降低社会风险，减小环境群体性事件发生的可能性，减少资源浪费，打消各方疑虑，确保项目顺利推进和社会稳定和谐；大力推进环境宣传教育的公众参与，引导环保社会组织积极参与环境宣传教育和知识普及工作，有利于在全社会营造关心、支持、参与环境保护的文化氛围，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。

四是措施有保障。《意见》要求各级环保部门加强组织领导，对负责环境保护公众参与的人员开展业务培训，建立健全相关制度，完善考核、检查等工作措施，确保环境保护公众参与工作健康发展。保障措施的跟进，将确保环境保护公众参与工作稳步推进。各地按要求制定工作计划，逐级落实责任，设置专门机构，并安排必要的工作经费，将基本保障日常的公众参与工作得到有序开展；加强工作人员的能力建设，提高其政策把握、解疑释惑、沟通协调和反馈引导能力，将保障公众参与工作的正确性和有效性；完善相关制度，加强政府各部门间的合作联动，把公众参与置于制度化框架下，将确保公众参与具有不断向前发展的可持续性。

问：《意见》的出台具有怎么样的现实意义？

答：总体来说，《意见》借鉴和吸收了国内外环境保护公众参与成熟的经验，并广泛征求、采纳了社会各界学者、地方环保部门、环保社会组织及媒体的意见与建议，回应了公众吁求，因此得到了社会各界的关注与好评。在当前生态环境保护的新形势下，《意见》的出台是一场及时雨，将对全国环境保护公众参与工作起到强有力的助推作用，对缓解当前环保工作面临的复杂形势、构建新型的公众参与环境决策新模式、化解社会风险、解决政府公关困境、消除公众误解、维护社会稳定具有积极意义。

问：下一步，环保部门还将采取哪些措施进一步推动环境保护公众参与工作？

答：环境保护部将继续加大对公众参与工作的推动力度。一是抓好《意见》在各地的贯彻落实，环境保护部将定期到各地就《意见》的贯彻落实情况进行指导、检查，督促地方开辟环境保护公众工作的新路径、新局面。同时，挖掘地方环保部门推动公众参与工作成功的经验和做法，形成样板和示范，供其他省市学习和借鉴。二是举办环境保护公众参与研讨班。研讨班将围绕公众参与主题，召集全国环保部门相关负责同志，共同交流分享各地公众参与工作经验，研讨环境保护公众参与的形式、内容与制度，研究下步工作目标和计划。三是继续推进环保公众参与的政策制定和立法研究工作。在总结《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》和《关于推进环境保护公众参与指导意见》贯彻实施经验的基础上，制定《环境保护公众参与办法》（以下简称《办法》）。作为《环境保护法》公众参与内容的配套文件，《办法》将从环境保护公众参与的意义和必要性，公众如何有序、理性、有效参与环境保护工作，以及如何切实保障公众参与等方面予以规定。四是积极探索与公众及环保社会组织交流沟通互动的有效形式，努力满足公众对生态环境保护的知情权、参与权、表达权和监督权。