【甘肃日报】依法管理河道确保人水和谐
依法管理河道确保人水和谐
——就《甘肃省河道管理条例》颁布实施访省水利厅负责人
在深入贯彻党的十八届四中全会精神之际，《甘肃省河道管理条例》(以下简称《条例》)日前经省十二届人大常委会第十一次会议审议通过，于2014年12月1日起施行。
作为我省河道管理法制建设的重要成果，《条例》的颁布实施有何重要意义，主要内容是什么，具有哪些特点，在贯彻落实过程中，又该注意哪些事项？记者就此采访了省水利厅厅长魏宝君。
《条例》是我省河道管理全面步入法制化的重要标志
记者：魏厅长，您好！在您看来，《条例》的出台，基于怎样的原因？
魏宝君：河道是水资源的载体、洪水的通道、生态环境的重要组成部分。河道管理是水利工作的重要内容。多年来，我省河道管理，主要依据省政府1993年制定施行的《甘肃省实施河道管理条例办法》(以下简称《办法》)。这一《办法》，对我省规范河道管理、加强防洪安全，发挥了积极的作用。但是，随着经济社会的快速发展，近些年来河道管理面临的形势和任务都发生了很大变化。我们可以看到，河道管理范围内违规建设、违法围垦、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂事件时有发生，有些地方将河道变成了马路、污水沟、垃圾场，河道保障经济发展、防洪安全、良好生态环境的功能受到严重威胁。
由于《办法》制定时间较早，有些规定已经与现实情况不相适应，加之《办法》属于地方性政府规章，指导性强、约束力弱，对一些新问题、新情况缺乏规范，已不能完全适应新形势下河道管理的要求。因此，《条例》的出台是规范河道管理，促进河道保护，改善生态环境的客观要求。
记者：为什么不继续修订《办法》，而是改为颁布实施《条例》呢？
魏宝君：这正是我们这次出台《条例》的一个非常重要的出发点。过去依据《办法》管理河道，难脱“领导高度重视”运动式治理的窠臼。国家机关按照法定权限和程序行使权利，是党的十八届四中全会提出的依法治国、依法行政的基本要求。为适应河道全方位管理的需要，根据新形势新要求及时制定出台符合我省河道管理实际的法律规范，切实提升河道管理的法制化、规范化水平，是水利法制体系建设的自身要求。
《条例》首次以地方性法规的形式，规范了河道管理行为，为加强河道管理提供了法律支撑。《条例》吸收了多年来河道管理好的经验和做法，体现了中央新时期治水方针和关于水利改革发展的决策部署，对转变河道管理方式，规范河道管理，保障河流健康具有很强的现实意义，对解决河道管理中存在的突出问题具有积极作用。
从这个意义上讲，《条例》的颁布实施是我省河道管理全面步入法制化的重要标志。符合十八届四中全会关于全面推进依法治国、依法行政的精神，对依法加强河道管理，促进河道保护，改善河道生态环境，保障防洪安全具有重要作用。
记者：请简要介绍一下《条例》的总体框架和主要特点。
魏宝君：《条例》共6章35条，分总则、河道保护与治理、河道利用、河道采砂管理、法律责任和附则，涵盖了河道保护、治理、利用和管理等内容。
总的来说，《条例》主要有以下几个特点：
一是遵循了法制统一的原则。河道管理涉及的内容十分广泛，很多法律法规都有有关河道管理和保护的内容，《条例》注重与其他法律法规的关系，做到与其他法律法规相协调、相衔接，对其他法律法规有明确规定的，《条例》不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律法规没有规定或者规定不够完善的，《条例》尽可能做出明确规定。
二是坚持了针对性和可操作性的原则。当前，河道管理工作面临的问题多，而且复杂，本次条例制定抓主要矛盾，着力解决河道管理体制、管理手段、河道水系功能和生态保护、涉河建设、河道采砂等方面的突出问题。
记者：下乡采访中，我经常听到一种说法，河道管理是“九龙治水”却又“群龙无首”。对这一问题的解决，《条例》有新的突破吗？
魏宝君：河道管理是一项综合性的社会事务管理工作，涉及部门较多，直接关系到一些地方和部门的利益。一直以来，由于管理体制缺乏统一的法规约束，在具体的涉河事务管理中主体不清，缺乏协调机制，造成水能、砂石等资源多头管理，河道管理范围内的建设项目越权、越级审批、未经水利部门审查同意擅自建设等情况屡屡发生，有些建设项目直接影响河道防洪安全。
针对以上存在的问题，《条例》第五条明确县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，有关部门按照各自职责，做好河道管理的相关工作，确立了水利部门在河道管理中的主体地位，为建立水利部门牵头、多部门联动的工作机制提供法律依据。
另外，针对流域管理机构和河道管理机构在具体的河道管理中法律依据不足的问题，《条例》赋予流域管理机构在管辖范围内依据法律法规授权和行政授权行使河道监督管理职责，明确了各级河道管理机构负责河道日常管理工作的职责。
记者：《条例》对河道保护做了哪些规范？
魏宝君：对于河道保护，《条例》首先确立了河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划制度。
河道管理相关专项规划是河道整治、保护、利用和管理的依据，也是河道管理由粗放管理向科学管理转变的重要手段。但是，现行的河道管理相关法律、法规，缺乏对河道管理规划的具体要求。这样，导致一直以来，我省河道管理也就缺乏相应规划的指导和约束，致使河道管理依法行政依据不足，科学化管理水平不高。鉴于此，《条例》第七条规定县级以上人民政府水行政主管部门应当组织编制河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划，由同级人民政府批准实施。
其次，《条例》对城乡建设中河道的开发利用行为和河道水系、生态保护做了进一步规范。
随着经济社会的快速发展，城乡建设规模不断扩大，水资源需求不断增加，对河道水系和河道生态环境保护的要求不断提升，而现行法规中的管理内容相对单一，在实施中一些河道管理内容缺少法律依据，导致在城乡建设中，擅自填河、堵河、缩窄河道，将河道改为暗河(渠)、侵占水域的现象时有发生，特别是在一些开发建设中，填堵河道使原有河网水系遭到破坏，造成城乡河网水面率下降，河网调蓄能力不足。水库、水电站、拦河闸坝等拦蓄水工程，不按调度方案运行，不按要求下泄河道生态流量，导致河道防洪安全、生态安全受到威胁。
对此，《条例》第十一、十二条明确城乡建设不得降低河道水系功能，不得将天然河道改为暗河(渠)，不得擅自填堵、缩减原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪堤岸；确需填堵、缩减或者废除的，应当科学论证，经有管辖权的水行政主管部门同意，报同级人民政府批准。城乡建设不得占用河道滩地，不得将河道滩地作为基本农田或者占补平衡用地。《条例》第十三条规定河道管理范围内拦水、蓄水工程，应当按照调度方案运行，保证河道合理生态流量，保护河道生态环境。
记者：对于河道内的项目建设审批管理，《条例》又有哪些明确规定？
魏宝君：行政审批是实施河道管理的重要手段，为了加强对河道管理范围内建设项目的管理，合理利用河道资源，规范开发、利用河道行为，减少矛盾，依据《行政许可法》和国务院、省政府关于清理行政审批的要求，《条例》明确规定实行河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、位置界限审批制度，明确了审批权限，对占用水利工程设施的建设项目，做了采取功能补救措施，或依法补偿的规定，同时，明确了河道管理范围内建设项目监督管理的要求。
记者：河道采砂的管理备受各界关注。对此，《条例》有哪些具体规定？
魏宝君：河道采砂是河道管理的重要内容。《条例》对河道采砂管理设专章予以规定。一是确立了河道采砂规划执行制度，第二十一条明确要求河道采砂应当按照批准的规划进行。二是明确了河道采砂许可权限，第二十二、二十三条规定河道采砂许可证由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构统一发放。河道采砂涉及其他部门的，由其他部门办理相关手续后，报水行政主管部门或者流域管理机构申请领取河道采砂许可证。三是针对界河河道采砂的敏感性、复杂性，《条例》第二十三条对界河河道采砂做了限制性规定，明确在界河河道内未经毗邻各方达成协议，不得单方面发放河道采砂许可证。四是为规范河道采砂行为，《条例》第二十四条对河道采砂活动提出了具体要求。
记者：对涉河违法行为，《条例》强调了哪些法律责任？
魏宝君：《条例》第二十六、二十七、二十八条规定，拦水、蓄水工程未按照调度方案运行保证河道合理生态流量，将天然河道改为暗河(渠)，擅自在边界河道修建取水、引水、排水、阻水、蓄水、排渣工程及河道整治工程的应承担相应的法律责任，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令改正、停止违法行为，逾期未改正的，处以罚款。《条例》还明确了河道违法违规采砂的罚款数额。
认真贯彻执行《条例》，确保河道健康安澜
记者：在您看来，《条例》在贯彻执行过程中，应该注意哪些问题呢？
魏宝君：准确把握《条例》的内涵实质，是贯彻落实好《条例》的基础。各级政府应以《条例》的颁布实施为契机，进一步建立健全河道管理体制机制。
一要广泛开展《条例》的宣传。河道管理工作涉及面广，河道管理的好坏直接影响人民群众的生命财产安全，群众关注度高，各级水务部门要认真组织，广泛动员各方面的力量，通过电视广播、报刊杂志、网络等媒体，在全省广泛深入地宣传《条例》，使《条例》家喻户晓，人人皆知，要重点加强对河道采砂、项目建设等与涉河管理相关的单位和法人的宣传，使其知法、懂法、守法，共同创建良好的河道管理秩序。
二要认真开展《条例》的学习培训。各级水务部门要把《条例》的学习培训作为搞好水利工作的一项重要任务，通过举办培训班、专题讲座等形式使各级河道管理人员吃透立法原意，提高新形势下依法管理河道的认识，熟练掌握《条例》的基本内容和相关规定，提升运用法律手段加强河道管理的能力。
三要积极做好相关配套制度的建设。抓紧修订河道采砂管理费征收管理办法，进一步完善河道管理范围内建设项目管理办法，细化规划制定、审批、监督、执法巡查、部门配合协调等相关配套制度，确保河道管理在每个环节上都有规可循、有章可依，做到管理到位、措施到位、监督到位、执法到位。
四要加强河道管理基础性工作。河道管理范围的划定、水利工程确权划界和科学的河道管理规划是依法、规范管理河道，严格涉河活动，有效保护和合理利用河道资源的基础性工作。各级水务部门要主动协调相关部门，尽快制定河道管理范围和水利工程确权划界办法，加快推进河道管理范围和水利工程确权划界工作，明确河道管理权属。要科学编制河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划，为强化河道管理奠定坚实基础。
五要加大河湖执法力度。各级水务部门要认真贯彻执行《条例》，依法加大河湖执法力度，特别是要加强对涉河建设项目和河道采砂的执法检查，坚决查处违反《条例》的涉河行为，确保河道健康安澜。