学人论教：大学行政权力与学术权力是对立的吗

    在我们的大学治理研究中，关于治理主体一直存在有研究假设，即大学存在一个分割的二元结构，一元是以书记、校长、职能部门为代表的行政权力来治理学校，另一元则是由教师，特别是教授、学术委员会为代表的学术权力进行治理。在研究中，学术权力与行政权力的行使者是争夺治理主角与配角的两大主导力量。那么，大学治理果真是在行政权力与学术权力的二元对立中进行吗？笔者从对大学治理的实践意义出发，以质疑的精神对这一假设研究进行了探讨，让我们看到研究教育中的真问题具有的意义。

　　 大学治理不宜用学术、行政二分法来概括

　　我国学术界与实践界在研讨大学治理问题时，说得最多的莫过于行政权力与学术权力的问题，实际也就是争辩谁是大学治理的主体，即行政权力与学术权力中，谁是主角、谁是配角的问题。从国际高等教育发展趋势看，知识生产模式与传播模式正在发生激烈变迁，学校治理主体日益多元化，用学术与行政二分法难以概括治理主体的多元现状。

　　大学规模的扩张，知识生产模式和传播模式的变革，教师群体的变化和专业管理团队的增强，意味着大学治理主体正在走向多元化，教师、行政职能部门、企业、社会、政府部门参与到大学治理中来，大学已经由纯粹教授治理大学变革为群治大学，主体多元化成为现代大学治理的基本特征。治理的主体多元化也意味着大学不再是美国高等教育学者弗莱克斯纳在上世纪30年代所说的大学是有机体，而变为当代美国高等教育改革的设计师克拉克·科尔所说的大学已经成为无机体，大学内部的联系在弱化，而与外部的联系在加强。大学已不再是自我封闭的机构，而是日益向社会开放，大学的管理也不再是少数教授所决定的，而是强调多元参与、民主管理。所谓民主管理，即大学的各种决策机构不再完全是正教授组成，而是吸收了一般教师、职员代表、学生代表参加，由“正教授统治”变成“群治大学”，力图使其他人员参与学术决策和管理。

　　大学不再是传统的“学者共和国”，与社会开展合作，吸收社会力量参与学校办学，是现代大学发展的重要战略方向。这些制度创新体现在以下三个方面：

　　决策机构人员构成多元化。大学内的各种委员会，尤其是具有权力与决策职能的委员会、董事会、议事会，都扩大了它的来源和构成面。美国大学董事会强调外部人士参加的同时，近年来也强调教师代表和学生代表的加入，如康奈尔大学董事会确立有两名学生代表参加。欧洲大学则在各种委员会中增加了青年教师和学生代表以及校外人士。人员构成的多元化，有利于各类决策机构更好地代表利益相关者的利益诉求。

　　决策机制科学化。各级委员会大都采用委员会集体决策的机制，吸收了委员会负责制在制定政策方面的优点和个人负责制在执行方面的长处。

　　管理中的变革。从大学的学科与组织特性出发，强化院系的管理权限和自主权，改变了传统大学教授个人权力过大的局面，扩大了民主，增强了组织活力，也从而增强了学校和学院层面的行政权力，制约了少数教授权力过大、缺乏监督的局面。

　　具体到我国，我们也在有关法律法规中对学校治理的多元主体已有明确的制度安排，提出“党委领导、校长办学、教授治学、社会参与”的治理结构，在形式上确立了多元主体共同治理模式，对高校治理主体做出清晰明确的规定，突破了行政权力与学术权力的分割与冲突。

   推导演绎的“二分法”难以反映治理实践

　　我们应该注意到，在对学术权力与行政权力为核心的治理主体的研究中，对治理主体的构成、身份地位、行为特征，特别是他们应该具有的治理行为，绝大多数是通过理论推导和演绎进行描述分析。但是，这种推理只是对应然状态的一种描述与想象，而缺乏对治理实际状态的把握，忽视了治理规则的建构，以及应用和治理实践的复杂性、多维性。如在学术权力与行政权力的分析中，总是有意无意地放大或强调符合自身利益诉求的规则以影响治理，抵制不符合自身利益的规则以改变治理，这种研究其结果是简化了治理实践的复杂性，也难以反映大学治理实践的复杂性与多维性。

　　如在我国高等教育界讨论热烈的管理负责人退出学术委员会的问题，其实就是一个假问题。学校管理负责人是否参与学术委员会，从美国经验来看，大致有四种模式。第一种模式是管理负责人参与但无表决权。例如，斯坦福大学评议会包括了校长、教务长、秘书长、七大学院院长等重要管理者，但是这些人在评议会中没有表决权。第二种模式是管理负责人参与且有表决权。例如，哥伦比亚大学评议会包含了校长、教务长、研究生院院长、本科生院院长以及校长指派的核心管理者，在评议会中，这些管理负责人拥有表决权。第三种模式是管理负责人参与且构成评议会全部成员，如麻省理工学院评议会。这种模式的前提是全校教授会的体系非常健全。第四种模式是管理负责人不参与，如密歇根大学，但此模式实属罕见。最近一些年，在去行政化的思潮之下，国内一些大学倾向管理负责人退出学术委员会，但是能解决学术委员会的公平公正问题吗？这需要建立规则，健全学术委员会的组织管理制度，而不是简单地用行政与学术二分法来处理此问题。

　　如对大学学术委员会的研究中，如果仅从治理主体出发，即学术权力行使者的角色定位出发，就会得出学术委员会组织模式和运行机制的一致性。但是在治理实践中，不同高校、不同类型的学术委员会发挥作用与扮演角色有较大差异，其自身的组织管理体制与运行机制也正是在治理实践中形成各具特色的模式。从国内外经验来看，学术委员会的组织结构主要有四种模式，一是纵向完全分权模式，即师生治学完全分散在学部、学院（学系），没有全校层面的学术委员会，如哈佛大学没有全校层面的评议会，只有学院评议会。二是横向完全分权模式，即学术权力完全分散于依托行政职能部门的专门委员会，没有统筹全局的、实质性的学术委员会。三是完全集权模式，即师生治学权力完全集中于校一级委员会，这种模式仅适合于学科较单一、管理幅度窄的高等学校。四是统分结合模式，即学术立法、程序性审查批准集中在校学术委员会，而立法执行和实质性审查评定则分散在基层学术委员会和专门委员会。在治理的参与方面，学术委员会在高等教育组织决策过程中的发挥作用也是不同的。美国学者迈纳通过对15所大学学术委员会在不同类型决策中的不同功能，将大学学术委员会分为功能型、影响型、仪式型和颠覆型4类，其中功能型就是学术委员会的传统职能；影响型学术委员会在组织的各项决策中都充当合伙人的角色，有相当大的发言权；仪式型学术委员会在组织治理中的角色相对被动，只保留了诸如选举、日程安排等象征意义的功能；而颠覆型学术委员会在形式上保留了学术决策相关职能，同时在其他决策方面有时以非正式的形式发挥作用，与管理人员是此消彼长的对抗关系。

    突破大学治理的困境重在研究规则与实践

　　可以说，在大学治理主体趋向多元化和我国的法律法规对于大学治理主体做出清晰规范的背景下，运用学术权力和行政权力的二分法来讨论大学的治理主角和配角，并用假设的理论推理和演绎推测哪个主角治理更为合理，已经意义不大。我们的研究应该从治理主体二分法的讨论转向治理规则、治理实践的研究和探讨，这才是突破大学治理困境的必由之路。

　　为什么要从治理规则与实践入手，因为治理必须与有效性联系在一起，如果制定了制度文本，但在运行中却是无效的，这就是无效治理。在制度与规则建设中，如果只讲行政与学术二分法，搞单纯的学术治理、协商民主、参与民主，而忽视了学校的组织特性，忽视现实中最重要、最基础的治理形式，如依法治校、权力制约等，就可能使这些治理形式走向现实的反方面，演变为无效的治理。程序性、正当性必须与具体情境相适应，如果工具性形式不能为实质性治理作出贡献，那么这种好看好听的治理形式就值得质疑。治理必须与有效性联系在一起，让治理为高校发展提供切实的制度保障与规则体系。

　　当大学治理舞台上呈现出多元化的治理主体时，试图分辨谁是治理主体并实施何种行为可能是无效的。而解析大学治理的路径应从治理主体的辨析转向支配治理实践的规则，由探讨“谁在治理”转向研究“如何治理”“怎样治理”，由探讨从主体为中心的“表层结构”转向实践为中心的“深层结构”。

　　大学治理实践具有复杂性、多维性，必须超越传统的用学术权力与行政权力二分法的治理主体来分析和推导大学治理实践的研究模式。在治理规则中，不仅要看到正式制度的作用，还要看到治理规则、日常生活的价值与影响，从我国高校治理实践中建构和确定问题意识、概念、视角、分析框架乃至理论体系，从实践角度把握和认识真实的高校治理及其变动逻辑，不能简单地用理论代替实践，用目的代替过程，用规则代替分析和解释，用二元分割代替复杂的多元关系。

　　真正从治理规则、治理实践的角度来洞察中国高校治理的基本机制和逻辑，需要正式制度及其代理人更平等和更包容地正视教职工、学生的利益诉求，更主动积极地改革制度与规则，把符合学校长远发展和办学规律的诉求和期待以制度化的方式予以落实，同时大学治理的多元主体更为积极地把正式制度的要求转化为自我反思和自我提升的准则和动力，从而推出超越群体利益的制度变革的公共力量，增强不同治理主体之间的良性互动和相互信任，从而推动在制度与实践这两个层面展开大学治理规则的重构。（作者系中国人民大学教育学院教授、副院长）