独家解读国务院31号文件 旅游改革发展现三大创新

    人民网北京8月22日电 （张希、李政杰）7月2日，国务院常务会议确定了促进旅游业改革发展的三大政策措施，在旅游业发展方向上给予指导。一个半月后，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号，以下简称《意见》）正式出台，成为继国务院41号文件《关于加快发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲发展纲要》、《旅游法》之后的又一旅游业重要纲领性文件，业内专家对此纷纷发表观点，对《意见》进行解读，披露了与以往纲领性文件不同的三点创新：重新定位旅游业、业态发展新突破、带薪休假制度创新。

    旅游业重新定位 提上重要议事日程

    一直以来，“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”是旅游业发展的指导思想，但在今年，在国务院确定旅游业改革发展三大政策措施和昨日出台的《意见》中，旅游业被定位为“是现代服务业的重要组成部分”，“这就意味着适用于现代服务业的政策规范，可以适用于旅游业，”中国旅游研究院院长戴斌说。

    中国社科院特邀研究员刘思敏认为，“这为正确认识旅游业的经济社会功能、正确认识旅游业的作用定了调，并为我国旅游业的转型升级指明了方向。”他说，国务院洞悉中国民众消费需求的变化，从关注民生、提升民众幸福感的角度，顺应经济社会发展的客观规律与趋势，把促进旅游业改革与发展提到了重要议事日程上来。

    此外，旅游与经济学家魏小安提到，此次出台的《意见》，首先提出“树立科学旅游观”，包括创新发展理念和加快转变发展方式，这是改革的根本，也是改革的路径。之后延伸到增强旅游发展动力，形成改革一以贯之的气势。“31号文件，既是一系列法规和文件的延续，又是一个落实，也是结合新的形势发展提出的更加细化的要求。说明中国旅游发展在国民经济体系之中已经占据了比较客观和合适的地位。”

    业态发展出现新突破 拓展旅游发展空间

    旅游业发展到今天，国内出游人次已经超过32亿，作为旅游消费者的中国民众更加强调旅游的品质，不再满足于简单的走马观花，同时随着老龄社会的逐步走近，老年、民俗、养生、医疗旅游等细分旅游市场理所当然地应该受到高度的重视，刘思敏提到，旅游是兼具物质和精神双重特征的消费行为，随着改革开放带来的民众生活水平的快速提高，民众对于旅游的消费需求与日俱增，甚至形成了出游需求的“堰塞湖”。

    面对急速增长的民众需求，今年7月2日的国务院常务会议指出：“要提升旅游产品品质和内涵。大力开发老年、民俗、养生、医疗旅游等。落实职工带薪休假制度。合理安排学校寒、暑假等假期，组织好夏令营、冬令营、研学旅行。用创意设计创新旅游产品。让中外游客享受更加便捷安全、多彩快乐的旅游之美。”这些要求在《意见》中再次被强调、细化。

    积极发展休闲度假旅游、大力发展乡村旅游、创新文化旅游产品、积极开展研学旅行、大力发展老年旅游、扩大旅游购物消费成为拓展旅游发展空间的具体措施，戴斌说，“发展研学旅行、医疗旅游、老年旅游、邮轮旅游，这是一个突破。研学旅行的出现，说明旅游不仅仅被作为一个消费行为，强调旅游的教育功能。”

   “培育健全的市场机制，增强市场活力，是根本性的导向，如何建设发展，需要具体的引导。文件从拓展旅游发展空间这个高度立意，而不是从旅游产品创新立意，用了几近一半的篇幅和内容，对下一步的发展提出了一系列具体要求。这开创了一种新局面，也体现了新的政府意识。”魏小安说。

    带薪休假制度创新 明确政策实施主体和办法

    刘思敏认为，制约旅游消费需求释放的瓶颈，不是旅游动机，也不是消费能力，而是长假的短缺，因此，落实职工带薪休假制度就是当务之急。“人生的乐趣在于不断地探索和追求，旅游无疑是能帮助年轻学子认识自己、认识世界的重要途径，夏令营、冬令营、研学旅行也将成为越来越重要的旅游市场。”

    在此背景下，在完善旅游发展政策方面，《意见》再次强调了切实落实职工带薪休假制度。“强化全社会依法休假理念，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。”

    “这意味着多年以来在休假方面不合理的现象有望消除。这样的文件出台，协调难度可想而知，但是在全面深化改革的大背景之下，难度也会相应减轻。”魏小安强调。

    “此次《意见》进一步强调带薪休假制度，鼓励职工灵活安排时间休假，像公务员，都是集中安排休假，所以这是以前政策所没有的，”戴斌说，“2009年提出带薪休假制度，2013年制定了到2020年落实带薪休假制度的目标，在此次出台的《意见》中，则明确了实施主体和办法，不仅提到落实不好要追究政府责任，还将带薪休假的时间还给老百姓灵活掌握。”