紧跟新部署 顺应新时代 呼应新关切解读十三届全国人大常委会立法规划

    □　法制网记者　朱宁宁

    立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“任务表”“施工图”。未来五年,我国立法领域将迎来哪些重头戏?9月7日,十三届全国人大常委会立法规划正式对外公布。这是中国特色社会主义进入新时代后制定的第一个立法规划,是立法工作新形势新任务新要求的集中体现,是加强和改进新时代立法工作的总体部署和行动号令。

    立法规划中含各类立法项目共116件。其中,第一类项目(即条件比较成熟,十三届全国人大常委会任期内拟提请审议)有69件,包括修改全国人民代表大会组织法、国务院组织法、治安管理处罚法等34件,新制定学前教育法、个人信息保护法等35件。目前已通过宪法修正案、监察法、英雄烈士保护法、个人所得税法等7件,已提请审议的法律草案有12件。此外,还有包括修改公司法、商业银行法、道路交通安全法等在内的47件列入第二类项目(即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议)。而农村集体经济组织、社会信用、人工智能、湿地保护、家庭教育等方面的立法项目被纳入第三类项目,这些项目意味着因立法条件尚不完全具备,需要继续研究论证；经研究论证,条件成熟时,可以安排审议。

    学习贯彻中央精神,部署实施立法规划,是加强党对全面依法治国的集中统一领导、落实中央全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措,对于坚定不移走中国特色社会主义法治道路、完善中国特色社会主义法律体系,具有重大意义。围绕党和国家中心工作,编制和实施立法规划,是党领导立法工作的重要形式,也是全国人大常委会发挥立法主导作用的重要抓手,有利于增强立法工作的统筹性、协调性、科学性,是建设中国特色社会主义法律体系的一条重要经验。

    “同过去几届常委会立法规划相比,本届立法规划确定的立法项目,一是数量多,列明的立法项目比近几届都多,二是分量重。”全国人大常委会法工委副主任许安标指出,本届全国人大常委会的任期正值“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,立法规划既着眼决胜全面建成小康社会的需要,又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程的需要。

    为改革开放提供法治支持和保障

    中国特色社会主义进入新时代,给立法工作提出了一系列新课题,法治将承载更多使命。

    本届立法规划编制,是对本届常委会立法工作目标和任务作出科学合理规划。根据建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标要求,准确把握新时代立法工作的着力点,通过立法规划安排,推动在更高层次、更高水平、更高质量上完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,不断增强其完备性、系统性、协调性,使之更加成熟稳定定型。

    立法规划突出重点,区分轻重缓急。在立法资源有限的基础上,统筹考虑各方面的立法需求,重点列入条件比较成熟且比较重要的立法项目以及重点领域的立法项目。与此同时,坚持问题导向,紧扣实践需求。将立法着力点更多放在解决发展不平衡不充分的制度性突出问题上,弥补相关制度规范的短板和缺项,通过制定修改相关法律,推动打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

    此外,为保持规划的总体确定性和必要灵活性,立法规划在对未来五年立法项目作出明确安排的同时,也为未来五年形势和任务的发展变化留下空间,对全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求,目前尚不能具体列明的项目,在立法规划中作出原则性的预期安排,根据实际需要,通过年度立法工作计划安排审议。

    尤为值得一提的是,改革开放是决定当代中国命运的关键一招,党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大改革开放,提出了一系列重要改革举措,部署了一系列重大改革任务。不论是已经确定的改革任务还是今后要推出的改革举措,很多都涉及到法治。此次立法规划统筹安排,为改革开放提供了强有力的法治支持和保障。

    “全面深化改革,与立法的关系十分密切,对立法的需求很多,要通过立改废释等多种形式予以保障。”据许安标介绍,具体来说,对一些制定比较早不适应改革发展需要的,要及早作出修改安排；个别条款不适应的,可以通过“打包”修改方式快速完成；还有些需要根据新情况进行解释；个别不适用的,可作出废止决定；在有些领域,要根据党和人民事业发展的需要,制定出台新的法律；有些实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出相应授权决定。立法规划中,很多立法项目都是全面深化改革需要的,有的立法项目本身就是改革任务,有的立法项目包括了改革的内容或者体现了改革的要求。

    值得一提的是,总结立法与改革决策相衔接的经验,在本届立法规划中特别明确,为落实全面深化改革、全面推进依法治国的部署要求,对涉及国家机构改革、国家安全法治保障、监察体制改革、完善产权保护制度等需要制定、修改或者废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议。

    适应新要求立法规划呈现新特点

    立法是法治的前提和基础,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式和制度依托。据了解,从1988年七届全国人大常委会开始,每届全国人大常委会都编制立法规划,统筹安排五年任期内立法工作。那么,相比往届的立法规划,此次立法规划有哪些不同之处呢?据许安标介绍,此次立法规划的编制主要体现有五大特点。

    一是提前谋划,夯实基础。去年6月开始,按照2016年十二届全国人大常委会委员长会议通过的《立法项目征集和论证工作规范》,全国人大常委会法工委启动了规划编制工作。梳理上届全国人大常委会立法规划完成情况,调研听取中央有关部门、部分省区市人大常委会和专家学者对编制工作的意见,认真研究党中央重大决策部署及提出的立法项目。

    二是依法依规,稳步推进。2015年修改后的立法法,健全人大主导立法工作的体制机制,明确全国人大及其常委会通过立法规划和年度立法工作计划,加强对立法工作的统筹安排,并对立法规划的编制和实施作了规定。同时,《立法项目征集和论证工作规范》进一步明确了编制立法规划的程序和要求。本届全国人大常委会立法规划是首次依据立法法有关规定及上述工作规范,按照“规定动作”规范有序、科学民主开展编制工作。

    三是拓宽渠道,征集项目。本届常委会立法规划书面发函征求编制工作和立法项目意见的范围十分广泛,除了中央有关部门、单位外,还包括省区市人大常委会、有关群团组织、行业协会商会等；采取“走出去、请进来”等方式,向全国人大代表、全国政协委员、有关专家学者以及基层立法联系点等征求意见。中央有关部门和地方等提出立法项目建议共300多件,为历届提出立法项目建议最多的一次。立法规划吸收采纳了其中很多建议。

    四是代表意见,融入规划。收集整理十三届全国人大一次会议期间代表对立法工作提出的意见建议710多条；深入研究全国人大代表有关立法议案、建议和人民群众来信有关立法建议,将立法规划编制工作与办理代表议案建议紧密结合起来。将代表有关立法议案、建议纳入立法规划；对没有列入的,也向代表作出解释和说明。

    五是加强论证,专项评估。对比较重要但存在较大意见分歧的立法项目,会同中央有关部门、全国人大有关专门委员会召开论证会,听取项目提出单位和其他相关单位、议案领衔代表、专家学者的意见建议,共同进行研究评估,提出评估报告,作为是否列入立法规划的重要依据。

    明确重点领域重点立法项目

    党的十九大作出的一个重大判断就是,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。新时代具有许多新的历史特点,呈现出许多新面貌,同时也提出了许多新课题。

    围绕党的十九大作出的战略部署,立法规划既着眼决胜全面建成小康社会的需要,又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程的需要,安排了多个重点领域的重点立法项目。立法规划提出的立法项目和任务,是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,根据新时代党和国家事业发展的新形势、人民群众对美好生活的新期待和全面依法治国的新要求确定的。

    进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为此,立法规划提出保障和改善民生,加强和创新社会治理。包括落实“两步走”方案,审议民法典各分编,完成民法典编纂；加快教育现代化,修改职业教育法、教师法、学位条例,制定学前教育法；加强对特殊人群的保护和打赢脱贫攻坚战,修改未成年人保护法(预防未成年人犯罪法修改,一并考虑)、老年人权益保障法,制定社会救助法；实施健康中国战略,修改药品管理法、农产品质量安全法、执业医师法、动物防疫法,制定基本医疗卫生与健康促进法；保护公民财产权,修改城市房地产管理法,制定不动产登记法；加强社会治理制度建设,修改海上交通安全法、安全生产法、治安管理处罚法、刑法、道路交通安全法、气象法,制定社区矫正法、法律援助法。

    我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,为贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,立法规划提出深化供给侧结构性改革,修改铁路法、矿产资源法、电力法、产品质量法、计量法,制定能源法、原子能法；坚持创新驱动发展战略,修改专利法、科学技术进步法；深化土地制度改革和实施乡村振兴战略,修改农村土地承包法、土地管理法,制定乡村振兴促进法；激发市场主体活力和推动形成全面开放新格局,修改公司法、企业破产法、海商法、反垄断法,制定外国投资法；深化金融体制改革和防范金融风险,修改证券法、商业银行法、中国人民银行法,制定期货法；深化税收制度改革和全面落实税收法定原则,修改税收征收管理法,制定增值税法、房地产税法等10部单行税法。

    完善国家机构组织,加强社会主义民主政治建设。加强人民当家作主制度保障,修改全国人大组织法(全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则修改,一并考虑)、地方组织法、国务院组织法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、监督法；深化行政体制改革,修改行政处罚法、行政复议法、公务员法；深化司法体制改革和完善仲裁制度,修改人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、人民警察法、律师法、仲裁法,制定看守所法、民事强制执行法。

    坚定文化自信,推动社会主义文化繁荣。建立网络综合治理体系,制定个人信息保护法、数据安全法、电信法；推动文化事业和文化产业发展,修改著作权法、档案法、文物保护法、体育法,制定文化产业促进法。

    加快生态文明体制改革,建设美丽中国。实施主体功能区和用途管制制度,制定国土空间开发保护法；着力解决突出环境问题,修改固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法；加大生态系统保护力度,修改森林法、草原法、渔业法,制定国家公园法、长江保护法。

    此外,立法规划还就加强国家安全法治保障、完善和发展中国特色社会主义军事制度、健全国家监察体制等方面的立法作了安排。

来源：法制日报——法制网