“十三五”规划如何破旧立新？

又到五年规划时，从中央到地方，“十三五”规划及前期研究工作已陆续展开。与“十二五”的发展环境相比，“十三五“规划面临的国内外环境大不相同。中国经过30余年的改革开放，一只脚在市场经济里，另一只脚被计划经济行政指令深度影响，两股力量纠缠博弈。无论是经济还是城市转型，又到了下一个转型发展的十字路口。

一些地方会将“十二五”规划改几个数字就成了“十三五”规划，放之四海而皆准。但是，若想“十三五”规划高屋建瓴又不落窠臼，就需要把握如下要点：

一要面向问题制作规划。对各级政府而言，五年规划是具有前瞻性系统性的战略规划，本身就是规划语言、社会学语言、经济学语言的一种体系性的综合运用。所面临的问题也是多元而复杂的。有社会的问题，有产业的问题，有土地的问题，有管理的问题，有空间的问题，有民生的问题……诸如此类问题，相互交叉影响，这就使得五年规划复杂而具体，既要有高度又要有可操作性。

二要尊重市场经济规律。五年规划通常会涉及比较具体的发展目标和产业选择。如果我们对每年的五年规划和地方产业规划加以对比评估，就会发现许多产业的目标都无法实现，其中最大的问题就是在制定规划时以行政意志为导向，较少考虑市场规律。

城市的发展、产业的聚集自有其规律，城市空间的形成，与生活在其中的人需求有关系；而人口的聚集，是因为就业或市场的需要，资本的流向，与对利润的追逐有关……因此，政府的制度设计和决策，就需要淡化行政干预，顺应市场力量、顺势而为，才能事半功倍。

三要引导公众参与政策制定。现代社会，民众对个性的追求，对自身利益的诉求也日益强烈。而各种新媒体的使用，使得信息的流动、传播，更加便捷，也使得政府往往很难在信息传媒中占据主导优势，很难通过几句口号和标语来引导舆论。要化解民众和政府间日益激烈的冲突，需要在规划之初就考虑公众的参与，化矛盾于未然。

以在国内引起无数冲突的征地拆迁为例，欧美国家也有对土地的强制征收法规，法国的公用征收制度，英国的土地强制购买，以及美国的国家征用权，而这些制度，都是在万不得已时才为之的手段，同时也会为防止政府滥用此项权利，进行严格规范。这样的公众参与机制，一方面保证了公众利益，另一方面，也减少了因拆迁征地造成的激烈冲突。

四要注意规划的协调统一。发改部门主导的五年规划又与产业规划、国土资源部门编制的“土地利用总体规划”和城乡建设部门编制的“城乡规划”密切相关，因为它们牵涉到经济、空间和土地等几大关键要素。

从理论上说，经济社会发展本身是一个统一的整体，土地利用、空间形态、产业发展与人口规模作为社会经济发展的构成要素，按其内在联系，它们本来就是社会经济发展这个统一体的不同侧面。在发展过程中，它们结成互相影响、互相作用的关系，具有天然的内在联系。现在这些规划分属不同的部门，更需突破行政壁垒，协调统一。

五要关注社区管理问题。中国的城镇化经过二三十年大跃进般的建设，已建成的社区和城市如何管理，已成为了一个新的课题。笔者在江苏、山东等地调研时，就曾遭遇许多基层干部的抱怨，房地产商把房子卖了钱就走了，随着时间的推移，一些质量不好的房屋和社区问题逐渐显现，如社区环境问题、给排水管道不通、配套设施不足等问题，都留给了地方政府。而这样鸡毛蒜皮的小事，极易在社区居民中形成共鸣，最后发展为群体性事件。

近20年的住房商品化的浪潮中，个人住宅由单位福利变为了社会商品，在这样的时代背景下，家庭和居民个体，都不再受单位的约束，对舒适生活的追求日益个性化。而社区居委会的职责，还是计划经济时代的模式：更像一个区政府和街道办的下级机构，而不是居民的自治组织。居委会的日常工作，更多的是为了对上负责，而不是为居民服务。因此，当下的社区管理工作，是该继续管控，还是放权自治，是政府在制定政策时需面对的问题。

六是政策细则需对症下药。“十三五”规划包括了从国家、省再到县市、城区等各个层级，层级不同，政策的弹性自然不同。那么，越是基层的行政单位，越需要根据实际情况分门别类的制度政策。我们以户籍制度为例，国家新型城镇化规划用了许多笔墨阐述“人的城镇化”，户籍改革将会是许多地方规划关注的一大热点。

笔者近日到西部的中小城镇调研时，发现当地缺乏产业支撑，即便是制定了优厚的户籍政策也难以吸引农民落户。而在东部发达地区的城镇，道路修得很宽阔，建筑修得很华丽，但缺少人气，当地也不愿意大开户籍之门，因为会对当地的教育资源、医疗资源造成冲击。那么，对于推动“就地城镇化”的“户籍制度改革”等关键政策，就应根据各地的发展阶段和财力支撑，制定细则，一刀切的政策可能南橘北枳，适得其反。

（唐黎明    作者系安邦城市经济高级研究员）