农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告

为进一步提高农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养改善计划”）管理和实施水平，确保营养改善计划迈进规范运行新阶段，国务院教育督导委员会办公室在有关省份自查的基础上，组织由国家督学、政协委员、有关专家等组成的9个督导组，于2016年5月30日至6月5日对河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等18个省（自治区、直辖市）营养改善计划实施情况进行了专项督导。此次督导突出问题导向，抽查了36个试点县的143所农村义务教育学校，重点检查各地区营养改善计划试点工作开展、供餐管理、食堂建设、资金使用管理、信息公开公示和学生营养宣传教育等6个方面23项内容。有关情况如下：

一、营养改善计划进展情况
　　营养改善计划实施4年多来，在党中央、国务院坚强领导下，在中央有关部门、试点地区和社会力量的共同努力下，各项工作有序推进，实施成效日益显著。
　　（一）实施范围不断扩大。截至2016年4月底，全国共1502个县开展了营养改善计划试点工作。其中699个国家试点县实现了农村义务教育阶段学生全覆盖；803个县开展了地方试点工作，比2015年同期增加了147个县，增长了22.6%。
　　实施学生营养改善计划的学校达到13.7万所。其中，国家试点8.8万所，实施比例达到100%；地方试点4.9万所，比2015年同期增长了3%。全国受益学生达到3354万人。其中，国家试点受益学生2101万人，地方试点受益学生1253万人。
　　（二）学校食堂建设任务基本完成。全国累计开工建设学生食堂面积2567万平方米，占批复建设面积数的98.6%。已竣工2537万平方米，占批复面积数的97.5%，高于2015年同期6个百分点。
　　（三）学校食堂供餐比例逐步提高。全国实施学生营养改善计划的13.7万所学校中，实行学校食堂供餐的比例为72.3%。其中，国家试点县学校实行食堂供餐的比例为73.9%，比2015年同期增长6.9个百分点。
　　 二、各地主要做法和成效
　　各地认真贯彻落实《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54号）等文件要求，坚持以食品安全和资金安全为重点，规范制度建设，强化细节管理，努力探索营养改善计划的新机制，稳步推进营养改善计划顺利实施。
　　（一）健全制度机制，积极落实地方责任。各地党委、政府高度重视学生营养改善计划工作，认真贯彻执行国家的决策部署，各部门各司其职、齐抓共管，充分发挥政府的主导作用。
　　1．明确工作责任，推进计划实施。重庆将学生营养改善计划纳入2015年“25件民生实事”予以大力推进。广西围绕“强组织、建机制、重指导、抓管理、严督查”等工作重心实施营养改善计划工作。安徽通过定制度、抓培训，促公开、抓督查，普遍实行“五长”责任制和“五组”责任制，逐步完善工作机制，切实履行主体责任，有力有序有效推进学生营养改善计划试点工作。
　　2．积极筹措资金，扩大地方试点。各地按照“政府主导、试点先行、因地制宜、突出重点”的原则，落实地方试点所需经费，稳步推进地方试点各项工作，地方试点范围进一步扩大。截至2016年4月份，全国地方试点相比去年同期增加147个县。兵团从2015年秋季开始，按照“同地域、同条件、同标准”的原则将兵团区内初中班学生纳入营养改善计划实施范围。黑龙江将营养改善计划扩大到集中连片地区的县镇主城区义务教育学生。福建福安市、蕉城区、屏南县、周宁县等地安排农村中小学寄宿学生在校期间免费就餐，长汀县在免费营养午餐基础上，对贫困乡2000多名学生免费提供课间餐（即一杯奶、一个蛋、一个面包），进一步改善贫困地区学生营养状况，取得良好社会效果。
　　3．完善规章制度，建立长效机制。甘肃印发《关于建立健全农村义务教育学生营养改善计划长效保障机制的通知》，切实解决当前营养改善计划实施过程中面临的诸多问题。福建印发《关于进一步规范农村义务教育学生营养改善计划实施管理的通知》，要求各地加强食品安全管理、规范招标采购和资金使用管理等工作。重庆印发了《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划日常管理工作的通知》，对营养改善计划公示栏、食堂细化管理、专项督导等做了明确规定，不断提高营养改善计划的规范化、精细化管理水平。
　　4．建立经费保障机制，落实地方责任。广西的隆安、融水等14个市（县），由县级财政承担试点学校食堂工作人员的工资，并保证所有试点学校实行食堂供餐。陕西大部分市县都将临聘炊事员工资和相关运行费用纳入财政预算，西安、商洛等市还建立了食堂供餐奖惩机制。四川翠屏区按照工勤人员与就餐学生人数1:80的比例配备学校食堂工勤人员。为就餐人数在100人以上的每所学校配备1名专职食品安全监管员。福建连江县将食堂聘用人员工资纳入地方财政预算外，为小学一至三年级每15名寄宿生配1名保育员标准安排保育员经费，确保寄宿制学校正常运转。山西和顺县政府通过政府购买服务方式，为中小学公开招聘炊事员等工勤人员300名,保证了营养改善资金的专款专用。青海互助县在争取项目资金修建、改建学校食堂的同时，积极申请县级配套资金，解决炊事员工资待遇，在50人以上的学校全部实行学校食堂供餐。
　　（二）加大食堂建设力度，努力改善学校就餐环境。各地本着“节俭、安全、卫生、实用”的原则，统筹食堂建设编制规划，突出工作重点，狠抓关键环节，严格项目管理，加快学校食堂建设步伐，学校供餐能力显著提高，学生就餐条件明显改善。
　　1．加快食堂建设进度。内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、甘肃、青海、安徽、湖北、海南、福建等11个省份完成食堂建设项目。云南、西藏、陕西、宁夏、新疆、吉林、湖南、辽宁、山东等9个省份的食堂建设完工面积超过了批复面积的99%。安徽对食堂建设进度滞后的市县下发《关于大力推进食堂供餐的督办函》，督促试点县加快食堂建设进度。陕西、福建等通过督促检查、月通报、约谈等方式，推动学校食堂加快建设进度并及时投入运行。西藏克服有效工期短的困难，建立食堂建设项目月报制，切实加快食堂建设进度。湖南建立学生食堂建设项目倒排工期制度，严格落实双月报制度，严格规范项目调整审批程序。
　　2．改善食堂设备设施。广东、四川等地推进学校食堂“明厨亮灶”工程建设，改善学生就餐条件。甘肃宕昌县落实资金80万元用于购置消毒柜828个、留样柜207个、档案柜41个。安徽太湖、霍邱等试点县在“全面改薄”项目中安排专项资金，为供餐学校配备保温餐车、保温桶、冰柜等设备，进一步完善供餐条件。
　　（三）贯彻落实新《食品安全法》，扎实推进食品安全。各地按照全国学生营养办《关于贯彻落实新食品安全法，进一步提升营养改善计划食品安全保障水平的通知》要求，认真抓好落实，努力解决营养改善计划中出现的食品安全问题，进一步提升营养改善计划食品安全保障水平。
　　1．认真组织新《食品安全法》学习培训。各地认真贯彻落实新《食品安全法》要求，积极组织学习培训工作。河北、广西、四川、贵州、陕西、青海等地专门邀请食药监局的专家对新《食品安全法》和学校集体用餐食品安全防控及突发事件处理进行培训。云南对部分州（市）教育局给予资金补助，支持各地开展食品安全和卫生防控培训，培训人数超过两万人次。陕西宝鸡市精心编印《食品安全与营养计划》宣传手册，印制36000余册免费配发至各县区和学校，增强了学生食品安全意识和健康饮食理念。
　　2．建立健全食品安全责任制度。贵州将食品安全工作纳入《2015年全省校园及周边治安综合治理工作要点》，与各市（州）签订目标管理责任书，把好学校食堂“采购关、保管关、清洗关、加工关、消毒关、留样关、用餐关、从业人员关、应急关”等九道关口，强化学校食品安全管理，确保食品安全。陕西制定了《陕西省学校食堂食品安全监督管理暂行办法》，对食堂食品安全管理、食堂布局与设施、从业人员、食品采购、监督管理等11个方面做了明确规定，加强学校食堂食品安全监管工作，预防校园食品安全事故发生。
　　3．加强监管的全程化、智能化。宁夏通过数字化系统，可以对各县（区）各学校基本信息、食堂建设、食谱制定、财务账目和食材采购的数量、价格及食品留样等进行实时、动态监管。贵州思南县为学校安装了营养改善计划管理电子软件监管系统，有效实现了对学校食堂从食材入库到成品整个环节的监管，确保了食品安全和资金安全。
　　4．进一步强化食品安全检查。四川、贵州、湖南、青海、广西、宁夏等分别于春、秋学期组织检查组对各市（州）、县进行学校安全交叉检查，将学校食品安全管理工作作为重要内容进行督导检查，及时发现存在问题，督促及时整改，确保食品安全管理制度落到实处。山西2015年组织了3次专项检查，及时掌握全省营养改善计划工作实施情况，发现存在的问题，督促整改，并进一步改进工作机制，完善工作措施，规范管理。河南每年对试点县进行两次专项督导检查，推进了工作开展。陕西渭南市利用60多天时间，对全市13个县区114所学校的营养改善计划实施工作进行了检查，提出整改问题99条，下发整改通知书6份，有力推动了营养改善计划的规范实施。
　　（四）落实长效机制，不断丰富“计划”内涵。各地不断强化政策落实，完善体制机制，狠抓薄弱环节，巩固和提高营养改善计划的成效。
　　1．强化资金监管抓安全。各地落实营养改善计划专项资金管理办法，实行粮油面等大宗原材料“四统”（统一招标、统一采购、统一分配、统一运送）政府采购制度，实行专户管理、专账核算、集中支付、专款专用，确保资金使用安全、规范和有效。内蒙古举行“营养改善计划试点学校财务人员及实名制信息系统培训班”，提升了营养改善计划资金管理水平，强化了资金安全管理力度。重庆城口县不断规范财务管理，为各校建立食堂财务专账平台和网银支付平台，实现了财务统一管理，增加了专项资金管理的透明度，提高了资金使用效益，保证了资金安全。兵团、贵州等地每年对部分试点县资金管理使用情况进行专项审计，及时发现和纠正问题，化解资金安全风险。
　　2．组织实名制系统培训抓规范。各地根据《关于做好农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理系统数据填报工作的通知》要求，加强组织领导，层层落实，开展对省、市、县三级数据填报人员的培训工作，真正做到不漏一县、不漏一校，实现培训“全覆盖”，保证了实名制系统填报工作的顺利开展，最大限度的防止资金套取和冒领补助资金行为，促进营养改善计划实施工作规范运行。
　　3．提高补助标准抓改善。从2015年春季学期起，海南琼中黎族苗族自治县将食堂供餐的学生膳食补助标准提高到4.5元，浙江、福建将义务教育学生营养补助标准调整为每生每餐5元。宁夏将膳食标准由每生每天4.6元提高到5.6元，使由“吃饱”向“吃好”转变的目标又迈进了一步。重庆、四川、贵州、云南等省份高度重视社会和家庭的参与，多数学校都采取“4+X”的营养餐标准，一方面防止了“挤出效应”，另一方面强化了家庭在营养改善计划中义不容辞的责任。
　　4．开展勤工俭学抓素质。各地将营养餐和学生素质教育结合起来，利用学生参与分餐，参加校园种养基地劳动、勤工俭学等活动，培养学生珍惜粮食，崇尚劳动的意识，提高学生动手能力。山西繁峙县、安泽县采取因地制宜的做法，在校园内开辟菜园，种植时令蔬菜，增加饭菜品种，节约了成本，保证了原材料的卫生、健康，同时培养了学生的实践能力。贵州思南县大力推行“思南五中经验”，全体学生实行轮值洗菜、洗碗、清理环境卫生制度，享受自主劳动带来的快乐。兵团50团给学校划分了10亩勤工俭学基地，学校利用劳动课在地里种植各类果蔬，养殖各种畜类和禽类，目的是降低成本，保证学生吃的更好。
　　5．加强科学配餐抓营养。云南编写出版了《云南农村义务教育学生营养改善计划膳食营养指导手册》，从学生的营养配餐、食谱安排、监督检查、应急事故处理等方面对全省的营养改善计划和食品安全工作给予指导。吉林举办多期营养配餐员培训班，其中148人通过省级职业技能鉴定中心组织的考试，获得了中级营养配餐员资格证书。甘肃庆阳市合水县实施以“食谱”为中心的管理模式，以周为单位合理科学安排学生“周定餐带量食谱”，每校统一研究、执行“食谱”，保证公开透明。河南组织专家编印了《河南省农村义务教育学生营养改善计划营养膳食指南》，免费配发所有试点学校供学校参考；
　　6．开展“食育”教育抓节约。各地加强营养知识宣传教育，落实教师陪餐制度，教育学生珍惜粮食，开展“光盘”行动，促进学生养成勤俭节约的生活习惯，有效减少了食物浪费。陕西西乡县试点学校通过班级生活委员监督制度，学生之间互相监督食物浪费情况。同时学校对每餐食物剩余及处理情况进行造册登记，有效避免了食物浪费。安徽积极开展“践行光盘行动，拒绝餐饮浪费”专项行动计划。学校食堂从提高餐饮质量入手，从源头上解决餐桌浪费的现象。学生节约意识有所加强，剩饭剩菜现象得以遏制，营养供餐性价比有所提高。湖北平泉县将营养健康教育列入当地校本课程，结合与中国青少年发展基金会合作开展的“营养健康活力计划”，推广“食育”课程、张贴画、校园板报、营养知识竞赛等活动，创造校园营养氛围。甘肃崆峒区编印了《校园食品安全知识读本》，从饮食名言、饮食习惯、食物中毒等多方面，向师生普及营养科学知识。
　　7．落实问题整改抓运行。各地认真分析原因，查找不足，认真整改落实国务院教育督导委员会办公室2015年专项督导检查发现的问题。江西下发了《关于认真做好国务院教育督导办对我省农村义务教育学生营养改善计划专项督导发现问题整改工作的通知》，要求各试点县政府履行责任，对照问题进行整改。贵州高度重视，下发了《省人民政府教育督导室省教育厅关于对农村义务教育学生营养改善计划有关问题进行整改的通知》，召开了视频工作会议在全省进行通报，对各试点县进行了全面自查，进一步认真疏理存在的问题，逐条予以整改落实。甘肃召开专题会议，分析原因，印发《关于整改农村义务教育学生营养改善计划实施工作有关问题的通知》，要求各试点县认真对照检查，从落实长效保障机制、强化管理措施、规范操作行为、提高供餐质量、加强监督检查五个方面进行整改。
　　（五）积极促进公开公示，认真开展宣传教育。各地按照营养改善计划信息公开有关规定，结合本地实际，建立健全信息公开管理制度，利用网站、报刊、广播、电视、宣传栏等方式及时公布营养改善计划政策和工作进展情况，及时接受社会公众咨询和回应营养改善计划热点问题，主动接受社会监督。
　　1．启动“阳光校餐”试点，大力促进公开透明。2015年，全国学生营养办委托中国发展研究基金会在14个省份的100个国家试点县开展“阳光校餐”项目试点，通过手机、互联网、大数据及时获取、公开营养改善计划政策落实情况，评估、展示营养改善计划实施效果。重庆丰都县为“阳光校餐”学校配备手机145部，要求学校指派专人负责此项工作，将“阳光校餐”上报情况纳入各教管中心、中小学校目标管理和年度考核，并作为教管中心、学校主要负责人评优选先、绩效考核的重要依据。陕西在做好陕西9个试点县的培训、上报和展示工作的基础上，要求各市县进一步完善公开公示制度，搭建宣传平台，营造全社会关心学生营养健康、理解支持营养改善计划政策做法的良好氛围。
　　2．开展营养宣传教育，提高科学指导水平。营养改善计划重在改善，各地利用多种宣传教育方式，向学生、家长、教师、学校管理人员和供餐人员普及科学营养知识，提高科学指导营养供餐水平，确保让学生在“吃饱”的基础上，吃得营养，吃得安全和吃出健康。海南开展“中国学生营养日”宣传教育活动，组织营养专家到学校开展形式多样的活动，帮助学生树立正确的营养健康观念，养成良好的饮食卫生习惯。青海围绕2015年全国食品安全宣传周，组织各地学生开展了以“尚德守法，全面提升食品安全法制化水平”为主题的食品安全宣传活动。陕西将营养改善计划实施情况列入陕西教育“辉煌十二五”系列宣传报道，集中宣传营养改善计划涌现出的先进集体、先进工作者和先进经验。云南评审认定命名了15所食品安全示范学校，对每所学校给予1万元经费补助，用于支持开展学校食品安全宣传教育工作。
　　 三、存在的主要问题
　　营养改善计划环节多，链条长，涉及面广，社会关注度高，是一项需要常抓不懈的工作。从督导情况看，各地对营养改善计划的复杂性、艰巨性、长期性认识不足，在实施过程中还存在一定的困难和问题。
　　（一）地方责任落实有待加强。一是工作机构不健全，人员流动性大。一些地方未落实营养办机构和专职人员编制，工作人员以借调或兼职为主，无法保障工作的计划性和连续性。二是经费保障不到位，工勤人员缺乏。部分地区未按照文件要求足额配齐食堂从业人员，从业人员工资、社保待遇和食品配送费用存在挤占学校公用经费的现象。三是学校食堂从业人员工资待遇低，人员流动率高，业务培训少，责任心不强，影响了营养改善计划的实施效果。
　　（二）食堂供餐转变有待提升。一是个别地区食堂建设工程进度缓慢。有的省份学校食堂建设竣工率仍然较低，拖了全国总体进度的后腿。二是部分地区食堂建成后未及时投入使用。部分新建的食堂存在设施设备配备不到位，食堂面积不足，功能分区不太合理等现象，一些教学点建设的小伙房达不到食品药品监督部门的标准等，造成学校食堂不能按时申请领取餐饮服务许可证。三是个别地区存在观望状态，没有积极克服困难利用食堂提供完整午餐。
　　（三）食品安全隐患仍然存在。一是少数学校食堂管理不规范。个别学校存在洗菜池荤素混用、操作间生熟分区不明、清洗消毒和食品留样不规范等问题。二是少数学校存在食堂晨检制度落实不到位，食堂从业人员素质不高、安全意识淡薄等现象。三是个别学校食品储存室没有达到规定要求，存在无“三防”设施等安全隐患。
　　（四）资金安全风险仍需防范。一是部分地方没有严格落实招标采购要求。二是部分学校未实行专账核算，个别学校食堂支出未取得合法、有效的票据。三是部分地方专项资金结余量较大。一些试点县不同程度存在中央专项资金结余情况，不能充分发挥资金使用效益,同时存在资金安全隐患。
　　（五）营养指导有待进一步提高。一是部分学校没有成本合理、营养均衡的食谱，不能有效保证学生充足的能力和营养摄入。二是一些学校以火腿肠、小点心为主要餐食，个别地区以乳饮料代替学生奶，普遍存在供餐内容单一、食品缺乏营养的现象，个别学校还存在集中发放营养餐的问题。三是多数学校健康教育课设置不规范，一些学校没有开设健康教育课。开设课程的学校多数缺乏专职教师，大多是班主任或其他教师兼职。学校缺乏规范的营养健康教材，多数通过网络寻求资料，很难保证知识的科学合理。四是一些地区学生营养健康监测评估工作落实不到位，不能及时、具体反应学生营养健康状况。
　　四、督导建议
　　（一）落实地方政府责任。地方各级政府是营养改善计划的实施主体。各省要督促试点县履行主体责任，将学校食堂从业人员配备、社保和食品配送等费用纳入地方财政预算。对财政困难的县（市），省级财政要帮助解决。各地要多渠道筹措资金，统筹利用膳食补助、“一补”资金、地方投入、家庭分担、社会捐助等，防止挤出效应，共同提高学生营养健康水平。各级教育部门要加强内部整合，积极落实营养改善计划机构人员。
　　（二）强化食品安全监管。各地要全面深入贯彻落实新《食品安全法》，严格落实食品安全管理制度，大力推行大宗原材料、食品实行“四统一”（统一招标、统一采购、统一分配、统一运送）政府采购制度，减少中间环节，降低采购成本。对肉、禽、蛋等畜畜产品按批次索取检疫证明，牛奶应选择带有“中国学生饮用奶”标识产品，以纯牛奶为主，确保产品质量，从源头和过程中做好食品安全监管。要严格执行供餐“黑名单”制，落实食品采购索证索票、进货查验、食品留样等制度，完善供餐、食品原材料供应企业（单位）准入和退出机制。要发挥膳食委员会作用，督促试点县市和学校进一步创造条件，确保膳食委员会有效运转。
　　（三）落实资金安全监管。各省要加强营养改善计划实名制学生信息系统管理工作，实现对学生人数、补助标准、实际受益学生人数等情况的动态监管。要加强资金规范管理，坚持“校财局管”模式，加大财务人员业务培训力度，统筹组织监督检查，严守资金安全“高压线”，对发现的挤占挪用、虚报套取资金等严重问题，要进行严肃问责。要加强财政结余资金的管理，严格按照《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）有关规定，切实提高财政资金使用效率，推进地方盘活存量资金。
　　（四）加快供餐模式转变。各地要进一步加快食堂建设进度，切实提高学校的供餐能力。食堂建设未完成的地方，要及时协调解决项目建设中遇到的难题，倒排工期，强力推进工程进度。食堂建设已竣工的地方，要抓紧配齐设施设备和从业人员，及时投入使用，尽早向学生提供完整的正餐。
　　（五）做好营养健康教育工作。县级以上政府要成立学生营养指导专家组，结合地方情况，制定膳食营养指南或食谱。各地要加大对教师和食堂工勤人员行之有效的培训，培养学生营养健康观念，养成健康的饮食习惯，杜绝不健康食品。各地要贯彻落实国家卫生计生委、教育部《农村义务教育学生营养改善计划营养健康状况监测评估工作方案》，积极主动配合卫生疾控部门做好学生营养健康监测评估工作，科学采集学生营养健康检测数据，及时跟踪学生营养健康状况，科学评价学生营养改善计划工作成效。
　　（六）加大督导检查力度。各省要继续将“资金和食品”两个安全、食堂建设、食堂供餐比例等内容列入地方营养改善计划工作的重点，加强督导检查力度，采取不定期、不打招呼等形式对营养改善计划工作进行检查。要督促地方加强责任意识，强化工作落实，切实把农村义务教育学生营养改善计划打造成民生工程、放心工程、阳光工程。