创新扶贫模式 实现精准脱贫—国务院发展研究中心关于甘肃创新打造精准扶贫专项贷款工程调查

扶贫开发事关全面建成小康社会，事关国家长治久安。甘肃省财政厅与省内银行业金融机构联手，实施精准扶贫专项贷款工程，为全省贫困人口打造了专属金融产品。该工程的要点是：对象精准，风险补偿，政策优惠，使用灵活，责任明确。主要特色有：财政贴息是关键，政府主导是保障，分类扶持真扶贫，撬动资金扩内需，降低风险守底线，鼓励劳动享成果。甘肃精准扶贫专项贷款设计精巧，操作简便，可复制和推广。从“推动区域协调发展”的角度看，推动西部农村精准扶贫、精准脱贫，还需调整资金流向，引导更多资金流向贫困农村；完善税收政策，减轻发放精准扶贫专项贷款银行的税负；推广PPP模式，改善贫困农村“硬件”；创新扶贫方式，探索“互联网＋扶贫”。

孟春 马玉荣 靳军

十八届五中全会公报中明确提出：到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这是我国扶贫攻坚决战决胜的“军令状”。五年内完成这个任务，对于东部发达地区比较容易，而对于甘肃等西部省份则任重道远。

农村脱贫是甘肃全面建成小康社会的短板　　建成小康社会的关键是“全面”，覆盖全体中国人民。“小康不小康，关键看老乡。”农村贫困人口就是全面建成小康社会的短板，亟待补齐。甘肃现有58个片区贫困县和17个插花县，贫困农户101万户、417万人，约占甘肃总人口的20％。甘肃经济总量占全国的1％，人口不到2％，但农村贫困人口则占全国的6％。如何帮助400多万农村贫困人口脱贫，是甘肃建成小康社会面临的最艰巨任务。

“非常之事必待非常之措。”甘肃不能再延续传统的扶贫方式，不能就扶贫搞扶贫、搞“漫灌”式扶贫。必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，动用财政、金融、税收等手段，下“猛药”，瞄准贫困农户实施扶贫攻坚工程，精准扶贫。唯有如此，才能补齐短板，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

甘肃启动精准扶贫专项贷款工程

甘肃坚持人民主体地位，把发展作为第一要务，动用宝贵的财政资源，投入“真金白银”，在全省范围内强力推广精准扶贫专项贷款工程。按照甘肃省委、省政府“1＋17”的决策部署，甘肃省财政厅与省内银行业金融机构联手，从2015年起至2017年实施精准扶贫专项贷款工程，为全省贫困人口量身打造了总规模500亿元的专属金融产品。该工程的要点是：

1．对象精准。省财政厅在总结双联惠农、牛羊蔬菜、妇女小额担保等涉农贷款贴息政策实施经验的基础上，积极谋划对接，专门建档立卡，设计了精准扶贫专项贷款工程，覆盖甘肃所有贫困农户。这是为贫困人口量身定做的专属金融产品，是名副其实的“穷人贷款”。2015年8月，在外打工的张士伟听说能贷到款，立马返回老家，在甘肃东部的清水县红堡镇红堡村承包了8亩地建蔬菜大棚。他算了一笔账：“一个大棚一年可种两茬，除去成本保底收入5000元，14个大棚收入六七万元还是少算了。”张士伟对首次投资创业信心满满。

2．风险补偿。甘肃省、县级财政与银行按7∶3比例共同出资设立10亿元贷款风险补偿金，通过政府增信，银行对贷款农户免抵押、免担保。

3．政策优惠。每户贷款1万—5万元，期限1—3年，一年一结息，做到了贷款农户生产周期与付息周期相匹配；省财政全程全额贴息，农户享受零利率贷款。初步估算，通过实施精准扶贫专项贷款，可使甘肃贫困农户3年增收减支达到200多亿元，户均年收益7400元，人均1800元。

4．使用灵活。有致富能力的，直接使用贷款。无致富能力的，由能人、合作社、龙头企业集中使用贷款，签订带动协议，定期分红。甘肃省财政厅的最新统计数据表明，在已贷款的30多万贫困户中，有近90％选择自贷自用，有10％选择与能人大户、合作社、龙头企业协议使用。张姑兰的家在甘肃西北面的民勤县大滩乡深沟村，三个月前她还和儿媳妇靠种地拾荒养家度日。通过精准扶贫专项贷款，她拿着5万元贷款，当起了这家蘑菇养殖企业的小股东和固定工，不但每年能从企业拿到4000元的“分红”，每月还有2800元工资。现在张姑兰每天清晨7点左右便出门，前往三公里外的蘑菇养殖企业上班，她高兴地说：“感觉一下子翻身了。”

5．责任明确。2015年7月16日，省财政厅与兰州银行签订了专项贷款合作协议，与县级财政签订责任书，第一批38个县、50亿元贷款开始发放。8月11日，省政府召开了全省精准扶贫专项贷款推进会。在兰州银行的示范带动下，农行甘肃分行、甘肃银行、省农信社也参与进来。10月12日，举行了精准扶贫贷款第二次签约仪式，省财政厅与新参与的3家行社、第二批37个县级政府签订了合作协议和责任书，下达新增贷款计划161亿元。这样，2015年贷款总规模达到211亿元，实现了58个贫困片区县和17个插花县全覆盖。县政府组织乡村干部、驻村工作队开展贷款入户调查、农户选择、产业引导、带动对接等基础工作，“怎么贷”、“贷给谁”、“怎么管”、“怎么用”都由县级政府自主决定。

甘肃精准扶贫专项贷款工程启动以来，坚持从实际出发，因地制宜、因村施策、因户施法，该扶持的扶持，该搬迁的搬迁，该兜底的兜底，改“大水漫灌”为“精准滴灌”，真正扶到点上、帮到根上，受到贫困农户的热烈欢迎。为推动精准扶贫专项贷款，甘肃省委、省政府还专门召开了“财政＋金融＋贫困户＋企业或合作社”发展模式经验交流现场推进会，对精准扶贫专项贷款进行阶段性总结和再次安排部署。市县政府高度重视，探索了许多契合实际、行之有效的方式方法。经过各方面共同努力，截至目前，已发放到户150多亿元，惠及30多万户、128万人。

主要特色

目前全国都在推动精准扶贫、精准脱贫，各省积极探索，实践丰富多彩。甘肃精准扶贫专项贷款工程与其他省份既有相似之处，但特色又很明显，主要有：

1．财政贴息是关键。精准扶贫专项贷款覆盖了甘肃全省所有贫困农户，覆盖范围全国最广。精准扶贫专项贷款的机制并不复杂，但要推广落实面临各种机制、体制和部门障碍。“明知山有虎”，甘肃财政偏偏主动出拳，推动精准扶贫专项贷款，展现了敢于担当、奋发有为的精神风貌。

2．政府主导是保障。甘肃省政府负总责，县级政府抓落实，履行主体责任，县乡上下联动、密切配合，既为农民办了好事，也为基层组织增添了资源，为基层政府配备了“一把枪”，增强了基层党组织的凝聚力和威信。从某种程度上讲，如果没有政府的强势推动，精准扶贫专项贷款工程将很难在全省范围迅速推行。

3．分类扶持真扶贫。精准扶贫专项贷款中精准的要点是将农户分为有发展能力和没有发展能力的农户，并根据他们的不同情况，提供“保姆”式的精准服务，因人施策，提高了扶贫实效。甘肃精准扶贫专项贷款是“扶真贫，真扶贫，干实事”。

4．撬动资金扩内需。精准扶贫专项贷款发挥财政的杠杆效应，以财政贴息作为支点和切入点，把数十倍资金引向农村，带动消费和投资，扩大了整个农村地区的有效需求。精准扶贫专项贷款引导资金与实体经济结合，开辟农村广阔发展空间，成为应对国内经济下行压力的重要手段。

5．降低风险守底线。精准扶贫专项贷款将资金引向生产领域，不仅改善了贫困地区的金融服务，还避免过多资金在金融体系里“打转转”，降低了整体金融体系的系统性风险，成为守住不发生系统性、区域性金融风险的“底线”的重要保障。

6．鼓励劳动享成果。精准扶贫专项贷款给贫困农民提供本钱购买生产资料，改善生产条件，增强农民的参与度，通过激励贫困农民勤劳致富，达到“人人参与、人人尽力、人人享有”的扶贫效果，实现从“输血”扶贫向“造血”扶贫的转变。

存在的问题　　伴随着精准扶贫专项贷款工程的推进，在具体工作中也暴露了一些问题。比如精准扶贫专项贷款的总规模小，单笔贷款额度小，只能满足贫困农户的简单再生产，比如种植、养殖等，不能满足贫困农户的扩大再生产和整个贫困地区的长远可持续发展。个别地方政府对精准扶贫专项贷款的重要性认识不足，工作不主动，影响了发放进度，比如创新意识不足、工作不细、政策宣传不充分，使一些真正需要贷款的贫困户仍贷不到款；习惯于过去银行放贷、省财政贴息，对履行主体责任准备不足，对防控风险有顾虑等。这些都是在推进过程中遇到的问题，需要进一步统一思想、积极探索。只要思想统一了，办法总比困难多。

几点启示

甘肃精准扶贫专项贷款工程设计精巧，操作简便，修正完善后可在全国复制推广。从“推动区域协调发展”的角度看，推动西部农村精准扶贫还需加强以下工作：

1．调整资金流向，引导更多资金流向贫困农村。需调整国民收入分配格局，增加对贫困地区的转移支付。发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，开辟扶贫资金新渠道。重视基础货币向贫困农村的投放，在基础货币投放渠道（比如各种形式的再贷款）中，加强服务贫困农户，调整货币投放区域。

2．完善税收政策，减轻发放精准扶贫专项贷款银行的税负。目前金融业正进行营改增试点，由于银行业进项税额抵扣比一般行业要少，所以营改增后的初期，银行实际承担税负可能会上升。建议对从事精准扶贫专项贷款的银行实行税收优惠，调动银行发放贷款的积极性和主动性。

3．推广PPP模式，改善贫困农村“硬件”。财政可通过推广PPP模式，调动各种社会资本参与扶贫，健全农村基础设施投入长效机制，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。在农村扶贫中推广PPP模式要保证有稳定的收益和现金流，需要中央和地方财政共同扶持。

4．创新扶贫方式，探索“互联网＋扶贫”。需主动迎接“互联网＋”的挑战，再造贫困农村扶贫流程，缩短扶贫链条，提高扶贫透明度和资金使用效率。在“互联网＋扶贫”方面，财政可多做资金扶持和引导工作。

（作者单位：孟春，国务院发展研究中心宏观经济研究部；马玉荣，中国经济年鉴社；靳军，国务院发展研究中心资产管理办公室）