“三西”资金的使用与扶贫开发工作的创新

“三西”地区系指甘肃河西地区、以定西为代表的中部干旱地区和宁夏西海固地区，涉及14个地市47个县。三西地区历史上就干旱、缺水、贫困落后。

1983年，为了改变三西地区的落后面貌，党中央、国务院做出决定，由中央财政专项安排“三西”农业建设补助资金，每年2亿元，期限十年。此后，又两次延期到2008年。

“三西”资金是财政扶贫资金的组成部分，总结“三西”资金使用管理经验，不仅有利于促进“三西”地区进一步发展，而且对探索我国扶贫开发新模式有积极意义。

一、“三西”资金使用的成效

从1983年至2006年，中央财政共投入“三西”资金52亿元。其中：2001-2006年，中央财政累计安排“三西”资金12亿元(甘肃省9.96亿元，宁夏2.04亿元)。同期，两省区投入这一地区的其他支农资金分别达32.2693亿元、6.0955亿元。　　　　　　　　　　　　　

“三西”地区在多年的扶贫开发中，充分利用本地区自然资源优势，运用中央财政的支持，整合其他支农资金，围绕发展当地特色产业和优势产业，进行区域性开发，已经由基本解决温饱向稳定解决温饱迈进，走出了一条立足区域发展进行扶贫开发的产业富民之路。

(一)贫困人口连年减少。2006年，甘肃“两西”地区绝对贫困人口由2001年的82.34万人下降到66.33万人，减少了19.4％，贫困发生率为3.2％。宁夏西海固地区绝对贫困人口由2000年的52.7万人下降到6.5万人，减少了87．7％，贫困发生率为3％。两省区贫困发生率已经接近同期全国贫困人口发生率2.7％的水平，与过去相比，大幅度降低。

(二)农民收入增幅较大。近几年来，“三西”地区农民年人均纯收入连续快速增长。甘肃“两西”地区农民人均纯收人由2001年的1239元增加到了2006年的1820元，年均增长9.38％。宁夏西海固地区农民人均纯收入由2000年的987.3元增加到了2006年的1882.9元，年均增长15.1％。

(三)农民增收的产业基础正在形成。在甘肃“两西”地区，马铃薯、草畜、中药材、果品和瓜菜等产业已初具规模，成为农民增收的重要来源，其中马铃薯产业发展最快。2006年，马铃薯种植面积达800多万亩，农民从马铃薯产业中获得的纯收入占总收入的30％，在一些规模化种植片带，这一比重达到了50％多。处于甘肃定西地区的通渭县，2006年种植马铃薯52.6万亩，占全县耕地面积的近1/3，马铃薯产业已经成为主导产业。仅此一项，全县农民2006年种植马铃薯就可以增加收入1.85亿元。宁夏西海固地区的山区，2006年马铃薯种植面积突破300万亩。固原市农民种植马铃薯的收入人均达到300元，占全市农民收入的15.4％。西吉县和隆德县人均种植马铃薯纯收入600多元，已占农民纯收入的1/3多。固原地区草畜产业发展也见成效，农民人均收入净增部分40％来自畜牧业收入。

(四)粮食生产保障能力增强。“三西”地区经过多年的努力，农业生产条件得到了明显改善。定西北部干旱地区人均梯田达到了2.7亩以上，农户户均集雨节灌水窖达到了两眼以上。宁夏西海固地区人均旱作基本农田达到2．7亩。“三西”地区过去那种“食不裹腹，衣不遮体，屋不挡风”的苦日子，已彻底改变，农民温饱已不再成问题。

二、甘肃、宁夏对“三西”地区扶贫开发的新思路

甘肃省提出：今后“二西”地区扶贫开发，将由过去以解决温饱为主转变为以增加群众收人为主，由改变粮食生产条件为主转变为以围绕产业开发改变基础条件为主，由到村入户扶持为主转变为提高区域整体发展实力为主，由输转苦力型剩余劳动力为主转变为加强劳动力技能培训，加快城镇化进程为主，由注重缩小贫困面为主转变为促进经济社会全面发展为主。从科技、良种、加工、市场等关键环节入手，加强基地建设，发展各类合作经济组织，培育具有区域特色的马铃薯、草畜、林果、中药材、瓜菜等五大主导产业。支持定西、白银等中部干旱地区做大做强马铃薯、花卉、羊羔肉等产业。支持地处黄土高原和青藏高原结合部的东乡、永靖等县发展草食畜产业。支持静宁、庄浪、秦安等县进行果品产业开发，扩大和提高果品生产基地的规模和效益。支持地处陇东的华池、环县绒山羊产业发展。抓好以定西、天祝等中药材适宜种植区建设。支持沿黄灌区和泾渭河流域的天祝、古浪等县，利用夏季气温相对较低和环境污染小的优势，发展高原夏菜、反季节特色蔬菜、出口脱水蔬菜、番茄酱及果蔬饮料等。

宁夏提出：西海固地区已经从解决贫困人口吃饭穿衣问题转移到统筹城乡发展上。该区农业和农村经济发展“十一五”规划中，确定了西海固地区扶贫开发的方针是“生态优先、草畜为主、特色种养、产业开发”。西海固地区将立足当地自然资源条件，发展特色产业和优势产业，带动农业结构调整、基础设施建设、现代农业发展、农民群众增收、区域经济发展。具体措施是：整合扶贫资金、“三西”资金和其他支农资金，围绕以泾源县为核心区的六盘山肉牛基地建设和以西吉县为核心区的马铃薯基地建设；支持发展环六盘山草畜、马铃薯两大产业；支持贫困劳动力转移就业。同时，加快发展小杂粮、油料、枸杞、中药材、食用菌、冷凉菜等特色农产品，实现生态和经济的可持续发展。

两省区反映：“三西”资金是促进这一地区进一步发展的重要资金来源，希望中央能够继续延期并增加这项资金投入。现在，贫困农民都知道有“三西”专项资金，他们希望国家继续安排这项资金。

三、创新扶贫开发工作的建议

通过调研，我们从“三西”地区扶贫开发及其资金使用管理的成效和经验中，得到的启示是：在新形势下，创新扶贫开发工作，要立足于贫困地区自然资源和条件，把发展特色产业、优势产业作为扶贫开发的主攻方向，进行区域开发，依靠产业带动，建立起促进贫困人口增收的长效机制。

  (一)继续加大扶贫开发力度。中央财政1983年设立的“三西”专项资金，投入期限之长，投入量之大，都是前所未有的。此项投入是值得的。因为财政在促进这一地区农业和农村经济的发展，确实起到了重大作用，取得很大的社会效益。鉴于“三西”地区仍然比较落后，经济社会发展与全国平均水平的差距还在拉大。我国扶贫开发和财政的支持，还需继续加大力度。

  (二)调整扶贫开发政策措施。随着公共财政对农村道路、能源、人畜饮水等基础设施建设投入的逐年增加，随着农村义务教育、农村合作医疗、农村低保等制度的建立和完善，我国农村扶贫开发的目标任务不再是解决贫困人口温饱问题，而要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这新形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，调整扶贫开发的政策措施。今后扶贫开发重点是：支持贫困地区发展主导产业和劳动力转移就业，增加农民收入，促进区域经济发展。政策措施要在三个方面实现六大转变：(1)由解决贫困人口温饱问题，转变到增加贫困人口收入。(2)由注重点上扶贫开发，转变到点面结合，侧重于促进贫困地区区域发展。(3)由划分重点县、重点村，转变到确定贫困区域。(4)由片面强调整村推进，转变到围绕支持区域优势特色产业发展，支持贫困劳动力转移就业。 (5)由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题。(6)由扶贫资金单打独斗，转变到与其他资金支农整合使用。

  (三)采取“点面结合”方式，不再搞整村推进式扶贫开发。“三西”地区各县区普遍反映，“三西”地区贫困村面广量大，实施整村推进办法，不仅资金量小，推进速度缓慢，而且解决不了贫困人口脱贫致富的根本问题。完成了整村推进的贫困村，由于缺乏发展后劲，几年后生产生活条件又回复到了原来面貌。相反，围绕发展优势特色产业进行整体开发，不仅产业得到了发展。农民增加了收入，而且促进了基础设施建设和生产生活条件的改善。从全国来看，2003年以来，扶贫开发之所以强调以整村推进为主体，着力点在于进村人户解决贫困人口温饱问题，适应的是农村低保制度建立之前的扶贫开发目标任务。这种做法存在明显不足。一是整村推进主要是改善贫困村基础设施条件，贫困人口发展生产、增加收入的问题没有解决。二是在集中连片的贫困区域，实施整村推进，分散了资金投入，不利于集中力量，解决制约贫困地区发展面临的关键问题。新形势下，如果继续坚持以整村推进为主体的扶贫开发方式，将不合时宜。

总结“三西”地区的做法。结合目前我国东部和中部地区(比照执行西部开发政策的地区除外)贫困状况整体上呈点状分布、西部地区呈片状分布的基本特征，今后扶贫开发应当采取“点面结合”的方式。对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持。对中部和西部地区不同类型的贫困片区，以区域经济发展规划为统筹，整合各方面资金，集中投入，合力攻坚，着力支持优势特色产业的发展，带动贫困人口增加收人。对少数民族聚居地区、边境少数民族地区和22个较少民族，按照已经制定的发展规划，加大扶持力度，确保按规划完成目标任务。

  (四)财政扶贫资金和其他支农资金整合使用。“三西”地区的发展，靠的是“三西”广大人民群众长期艰苦奋斗，靠的是各方面共同努力，靠的是各方面资金投入，“三西”专项资金只是起到了引导作用。在资金使用管理中，如果没有其他方面的资金投入，如果没有与其他支农资金整合使用，“三西”地区的发展不可能取得今天的成效。我国其他地区的扶贫开发也同样如此。在今后的扶贫开发中，必须实现财政扶贫资金与其他财政支农资金相结合，统筹安排，整合使用，形成合力，提高财政资金整体效益。

  (五)创新财政扶贫机制。调整扶贫开发政策措施，实行点面结合的扶贫开发方式，实现扶贫资金与其他支农资金的整合使用，更需要加大财政扶贫机制创新力度，提高财政扶贫资金使用管理的规范性、安全性和有效性。今后要着重建立五个机制。(1)近期内建立重点县进退机制，在条件成熟后，适时取消确定重点县的做法。对中西部地区集中连片的贫困地区，实行区域性扶贫开发。(2)实行“以奖代补”办法，建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制。将财政扶贫资金分为两部分，一部分按照贫困人口规模、贫困程度分配，以体现公平性。另一部分根据财政扶贫资金绩效考评情况分配，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。(3)建立财政扶贫资金项目因地制宜选择机制。主要是通过修订完善现行《财政扶贫资金管理办法》，改变项目审批权限集中于省级的做法，下放项目审批权限，以县为主确定项目，实现责权对等，提高资金项目针对性，提高扶贫成效。(4)建立完善扶贫资金项目管理机制。完善和扩大扶贫资金项目招投标和采购制度。完善和强化项目资金报账制管理办法。探索结合高校毕业生“三支一扶”(支农、支教、支医、扶贫)工作，开展建立扶贫项目官员制度、联络员制度试点。(5)建立财政扶贫资金项目监督机制。完善扶贫资金及项目公告公示制度。利用好“财政扶贫资金管理监测信息系统”。充分利用各方面力量对扶贫工作进行监督。（作者：财政部农业司  ）